Материальной основой проблемы глобального изменения климата и вытекающей из нее императивной необходимости ограничить права на выбросы парниковых газов, очевидно, является антропогенное нарушение энергетического баланса планеты, поддерживаемого, в том числе, и естественным консервированием поступающей солнечной энергии путем захоронения продуктов фотосинтеза в виде ископаемого углеводородного топлива, которое продолжается на протяжении десятков и сотен миллионов лет. Причиной такого нарушения энергетического баланса стала промышленная эксплуатация человеком энергии ископаемого углеводородного топлива и в миллионы раз более быстрое высвобождение законсервированного углерода в течение всего лишь десятков лет.
Основой экономики является разумный, деятельный и свободный выбор эффективных средств достижения целей. Предметом экономики изменения климата являются средства достижения климатической цели и сбалансированное возмещение взаимного вреда, с одной стороны, наносимого деятельностью производителей и парниковыми выбросами человеку и окружающей среде, а с другой, наносимого ограничением выбросов производственной деятельности. Климатическая цель вербализирована в ст. 2 РКИК ООН: «Конечная цель настоящей Конвенции и всех связанных с ней правовых документов, которые может принять Конференция Сторон, заключается в том, чтобы добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему» (ст. 4.1.).
Средства достижения такой цели просты — необходимо, чтобы объем затраченного ресурса уровень выбросов), по меньшей мере, не превышал объема восстановленного ресурса (увеличения абсорбции поглотителями), то есть с учетом того, что существуют и естественные источники выбросов, был бы меньше общего объема абсорбции. Очевидная проблема заключается в том, что никто, включая суверенные государства, не располагает возможностями в своем распоряжении для достижения глобальной цели в обозримом промежутке времени. Поскольку ни один из экономических агентов не может сократить глобальную парниковую эмиссию или увеличить абсорбцию поглотителями до требуемого уровня необходима корректная интерполяция конечной цели. В идеале целевое глобальное сокращение выбросов парниковых газов должно составлять интеграл бесконечно малых вкладов в его достижение. При этом ценность каждого вклада должна превышать цену, уплаченную за него экономическим агентом.
Анализ проблемы экономики изменения климата, как и анализ других проблем экономики, предполагает ее рассмотрение с точки зрения категорий ценности, стоимости, их сопоставления, выбора и обмена. Объектом экономической науки вообще, при всем разнообразии дефиниций, является деятельность человека и общественные отношения, движимые субъективными представлениями о ценности и стоимости, иными словами образами и метафорами ценностей. Такая деятельность и такие общественные отношения, в свою очередь, основаны на выборе доступных средств достижения цели, который человек делает в результате сопоставления ценностей. В исходном смысле предмет экономики метафоричен как всякий феномен культуры — метафоры бытия, и, отсюда, стоимости изначально возникают как результат когнитивной метафоры сопоставления ценностей. Такая метафора является продуктом сознания, поэтому условна и изменчива. Кроме того, она изначально не обязательно включает точной числовой, тем более финансовой абстракции в сравнениях, а оперирует выводами из сопоставления образов ценностей. Метафоры служат для понимания малоизвестного путем сравнения с чем-то более знакомым и, как правило, состоят из незнакомой абстракции в сопоставлении с знакомым конкретным.[2] Размер такого налога должен равняться предельным социальным издержкам (размеру социального и экологического вреда), вызванным производством последней единицы налогооблагаемой продукции и выбросом (сбросом) соответствующей единицы загрязнения.
Следование рекомендации Пигу распространено и в настоящее время в виде акцизов на продажу табака, алкоголя, а в отношении выбросов парниковых газов в виде климатических, «углеродных» налогов на производство энергии на основе ископаемого топлива или на производство и продажу ископаемого топлива.
Преобладавший в то время, и во многих случаях преобладающий до сих пор, административно-технический «регламентирующий» подход, техническое нормирование со своей стороны, предполагает введение и развитие комплекса нормативных актов, регламентирующих предельно допустимые уровни загрязнения от конкретного источника выбросов, технологии снижения загрязнения в зависимости от конкретного местоположения источника, его влияния на здоровье людей и окружающую среду и т.д.
В ходе противостояния «администраторы» сосредоточились на развитии политики технического нормирования источников загрязнения, негативного воздействия, а «экономисты» — на попытках оценки стоимости возмещения ущерба третьей стороне. Административно-командный подход брал верх, а налогообложение загрязнения почти не развивалось.
В 1960 г. Рональд Коуз — впоследствии лауреат Нобелевской премии — выступил с экономическим подходом, который, в отличие от подхода Артура Пигу, предполагал, что не государство, а рынок может назначать цену загрязнению. Новизна подхода, предложенного Коузом, заключалась в том, что если воспринимать факторы производства (ресурсы) как права, то право производить нечто, что связано с нанесением вреда третьей стороне, становится фактором производства (ресурсом), как и труд, капитал, земля, а социальные издержки пользования этим правом определяются размером ущерба третьей стороне.[4] и Том Крокер в 1966 г.[6] Во многих случаях эти затраты представляются правительствам слишком большими, превосходящими потенциальные выгоды, и не стоят того, чтобы вмешиваться.[8] К 2009 году снижение эмиссии диоксида серы составило уже 67%, по сравнению с 1980 годом. Затраты на такое снижение оказались уже на 80% меньше, чем в случае традиционного регулирования каждого отдельного источника выбросов.
Обнаружилось и то, что в силу инерционности экологических систем непосредственные экологические результаты оказались относительно скромными, по сравнению с сопутствующими положительными эффектами, выгодами. По оценкам Агентства США по охране окружающей среды 2007 года, благоприятный эффект для здоровья населения от сопутствующего сокращения выбросов твердых мелкодисперсных частиц в денежном выражении составляет более 120 млрд. долларов США в год, что в год в 40 раз превышает общие затраты на осуществление программы к 2010 г.[10] и так называемому постулату Казума — Брукса,[12]
Рынок представляет собой наиболее мощный экономический институт, основанный на разделении труда и частной собственности на средства производства. Единственный путь его создания это путем частной предпринимательской инициативы и частными усилиями. Функция правительства заключается в том, чтобы дать возможность для создания рыночных институтов, которые могут оказаться как успешными, так и нет. Основным критерием успеха или неудачи являются транзакционные издержки, поскольку сделки будут совершаться в любом случае, когда они ведут к увеличению ценности производства, с учетом транзакционных издержек.
В Парижском соглашении особенно подчеркнута роль бизнеса, гражданского общества, неправительственных структур как субъектов климатической политики.
Международный обычай представляет собой один из наиболее важных источников международного права. Меры низкоуглеродной политики, климатические цели и обязательства все больше входят в деловой обычай. Все больше заслуживает признания то, что исходным, первичным правоустанавливающим источником климатического регулирования международный деловой обычай, общественный договор. Государственное принуждение к ограничению парниковых выбросов следует за международным обычаем.
С этой точки зрения, вполне возможно создание углеродного рынка при лидирующей роли бизнеса и участии государства для последующего правового обеспечения выполнения обязательств по пилотной модели.
В рамках рыночной модели правительство выступает не столько в качестве стороны, сколько в качестве регулятора, арбитра, надзирающего за социально-экологической целостностью ранка, транзакций и единиц и обеспечивающего международное признание и учет результатов снижения воздействия на климат в международном обороте единиц, их зачета в достижении вкладов Сторон РКИК и Парижского соглашения. В целях снижения транзакционных издержек правительству следует воздерживаться от или устранять чрезмерные ограничения. Вставая на ту или иную сторону, терпящих вред от выбросов или от их ограничения, правительство тем самым способствует искажению рыночных пропорций.
Настоящий конфликт интересов в случае с контролем выбросов парниковых газов возникает не столько между правительством и углеродоемким бизнесом, интересы которого правительство более или менее неуклюже неизменно пытается защитить, а между теми, кто присваивает парниковым выбросам положительную стоимость, и теми, кто присваивает им отрицательную стоимость. То есть, между теми, кто полагает выгодным сокращать выбросы, и теми, кто полагает выгодным их наращивать. В то же время следует выделить групповые интересы государственных и корпоративных профессионалов в области природоохранного регулирования, собственно бизнеса и государства, которым отвечают административная, рыночная и налоговая модели, соответственно.
Предложение общей рыночной программы для ЕАЭС
Благодаря политической воле и решимости Казахстан принял на себя пионерскую задачу, вступив на тот путь, по которому пока не отважилась пойти ни одна другая из бывших республик СССР. Это касается не только климатической политики, но и применения в принципе прорывной экономической модели охраны окружающей среды. Полномасштабная система квотирования и торговли является наиболее передовой и наиболее затратной в разработке и внедрении, по сравнении с постепенным введением системы торговли, с моделями, основанными на зачетных сокращениях выбросов, с гибридными налогово-рыночными моделями. Недостатки и неизбежность корректировок были вполне предсказуемыми. Тем не менее, если говорить о перспективах создания общих институтов климатической политики ЕАЭС, следует исходить из того, что Казахстан уже установил важнейшие ориентиры и пример для подражания.
По правительственному плану российская концепция государственного регулирования выбросов парниковых газов должна быть готова к сентябрю 2017 года. Вместе с тем, корпоративные и региональные пилотные инициативы уже разрабатываются и осуществляются. Эти инициативы весьма разнообразны по масштабам, принципам реализации и включают: корпоративный, региональный или проектный уровень, построение на основе абсолютных целей по количественному ограничению выбросов или на основе проектных сокращений, на основе ограничения прямых и косвенных выбросов, компенсации «углеродного следа» товаров и услуг, обязательств по переходу на ВИЭ в энергопотреблении. При всем разнообразии итоговые результаты снижения воздействия на климат вполне поддаются стандартизации в тоннах СО2-эквивалента. Следовательно, такие распределенные пилотные инициативы можно и нужно интегрировать на общей платформе единых политики и мер, стандартов, руководств, методологий и информационных технологий.
Парижским соглашением в международный оборот вводится основополагающее для совместных программ понятие «международных конвертируемых результатов деятельности по снижению воздействия на климат» (InternationallyTransferableMitigationOutcomes - ITMO), вводятся основные критерии и требования к учету таких «конвертируемых результатов митигации». По сути они представляют собой единицы соблюдения обязательств по национальным вкладам или зачетные единицы сокращения/увеличения абсорбции выбросов парниковых газов, которые целесообразно использовать в программах и проектах для обеспечения их международного признания и сопряжения. Цели по количественному ограничению и сокращению выбросов должны быть абсолютным, долгосрочными и последовательно ужесточаться. Необходим скоординированный подход к установлению базового года и охватываемого множества источников. Требования к результатам митигации должны предусматривать исключение возможностей результирующего роста парниковый эмиссии, что в частности значит, что подход методологий МЧР к установлению базового сценария должен быть скорректирован, чтобы исключить новые источники и возможность сертифицировать гипотетические сокращения, относительно роста эмиссий по сценарию обычной хозяйственной деятельности.
От прочих моделей рыночная отличается наиболее строгим подходом к экологическим целям и институтам правового обеспечения выполнения обязательств, но гибким в отношении цен, стоимостей и технологий. За исключением установления единых политики и мер, стандартов, руководств, методологий и информационных технологий платформа для прототипа конвертируемых результатов митигации (ITMO) может быть децентрализована при условии обеспечения строгих требований по отслеживанию единиц соблюдения, предотвращению двойного зачета, сохраняя в то же время специфику требований вовлеченных юрисдикций.
Платформа должна обеспечивать сопряжение систем и программ и технологическую возможность выхода на биржевые площадки для торговли квотами. Прямые внебиржевые транзакции и ответственность продавца представляются более подходящими для зачетных сокращений выбросов, принимая во внимание их различия в происхождении, надежности и т.д.
Суммируя, предложение по совместной рыночной инициативе для ЕАЭС заключается в разработке и внедрении под эгидой правительств общей платформы для прототипа ITMO, основанной на единых политике и мерах, стандартах, руководствах, методологиях и информационных технологиях. Правительственное участие при этом необходимо для обеспечения международного признания и одобрения совместной программы и учета ее результатов.
Антон ГАЛЕНОВИЧ, к.и.н., ООО «ЭКОКОМ»
[2]Pigou, A. C. The Economics of Welfare. London, Macmillan, 1920.
[4] Dales, J. H. (1968). Pollution, Property and Prices. Toronto, University of Toronto Press.
[6] См., например, Рональд Коуз, Фирма, рынок и право,Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007. — 224 с. — (Библиотека Фонда «Либеральная миссия»): «…есть реальная опасность, что чрезмерное правительственное вмешательство в хозяйство может привести к тому, что защита тех, кто порождает вредные для других последствия, зайдет слишком далеко». (стр. 127); Тот факт, что правительственное вмешательство также имеет свои издержки, говорит о том, что большинству экстерналий следует позволить существовать, если мы хотим максимизации ценности производства. Этот вывод укрепится еще больше, если мы учтем, что правительство не походит на идеал, воображенный Пигу, но представляет собой обычную государственную власть — невежественную, подверженную давлению и коррупции». (стр. 31)
[8] The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment, Office of Policy, Economics, and Innovation Office of the Administrator U.S. Environmental Protection Agency. 2001, pp.69-70 (http://yosemite.epa.gov/ee/epa/eerm.nsf/vwAN/EE-0216B-07.pdf/$file/EE-0216B-07.pdf )
[10] Парадокс Джевонса — это утверждение, что технологический прогресс, который увеличивает эффективность использования ресурса, может увеличивать (а не уменьшать) объем его потребления.
[12] “A government can no more determine prices than a goose can lay hen’s eggs”. Ludwig von Mises, Human Action: A Treatise on Economics, 4th rev.ed, San Francisco, 1996, p. 397
