Тезисы: А.К. Веселов - председатель Рабочей группы по общественной экологической экспертизе проектной документации по внедрению наилучших доступных технологий и строительству опасных производственных объектов Общероссийского гражданского форума, к.ю.н.
1. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» за 26 лет своего действия под влиянием промышленного лобби превратился в красивый фантик с маленьким сладким леденцом, а практика применения этого закона неуклонно деградирует из года в год:
- перечень объектов ЭЭ сократился в несколько раз, К примеру, из опасных объектов остались только проекты по 1 категории опасности;
- Государственная градостроительная экспертиза, проводимая ФГБУ «Главгосэкспертиза» Минстроя РФ , увы, не смогла заменить в полном объеме экологическую экспертизу, к тому же градостроительное законодательство не предусматривает механизмов участия общественности в ее проведении и закрепленный в Градостроительном кодексе РФ (ст. 2 Гр К РФ) принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, и тем более принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения такого участия , не реализованы в подзаконных нормативных правовых актах.
ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 3) указывает на обязательность реализации следующих принципов:
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (не соблюдается, т.к. в ст. 11 ФЗ оставлены только 13 объектов ЭЭ , а 2 из них фактически не применяются (проекты ФЦП и проекты нормативно-технических документов);
- комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий (…не соблюдается, т.к. последствия хозяйственной в материалах ОВОС, как правило, не указываются, либо декларируется их отсутствие);
- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы (…не соблюдается в полном объеме, т.к. ЭЭ не вправе рассматривать проект с точки зрения опасности для здоровья человека);
- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (…не соблюдается, т.к. проекты, как правило, основаны на недостоверных и не полных материалах инженерных изысканий. ОВОС, ПМООС и эти разделы не соответствуют локальной смете расходов на природоохранные мероприятий и компенсационные выплаты);
- независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (не соблюдается, т.к. эксперты находятся в прямой зависимости от органа экологической экспертизы, экспертные комиссии формируются кулуарно, процедура проведения заседаний закрыта от заинтересованной общественности);
- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы (…не соблюдается, т.к. отсутствует механизм отказа органа ГЭЭ об утверждении заключения экспертной комиссии в случае его несоответствия требованиями законодательства, объективность заключений не может быть обеспечена 6 -ю «узкими специалистами-экспертами» и т.д.);
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения (…не соблюдается, т.к. предмет ЭЭ не размещается на сайтах (нет свободного доступа), общественные организации и научные учреждения не приглашаются на слушания , участие в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ незаконно ограничено, заключения ОЭЭ не рассматриваются, экспертные заключения ГЭЭ не публикуются, право на организацию и проведение общественных слушаний ст. 12 ФЗ «Об ООС» общественными организациями игнорируется;
- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы (…не применяется, нет практики привлечения к ответственности экспертов ГЭЭ и органа ГЭЭ).
Общие недоработки проектной документации и процедуры ГЭЭ:
- неполнота и недостоверность результатов инженерных (инженерно-экологических) изысканий (Ст. 47 ГрК РФ устанавливает обязательность инженерно-экологических изысканий (ИЭИ);
- недостоверная статистическая и мониторинговая информация о состоянии окружающей среды в разделе ОВОС, (в т.ч. анализа экологической ситуации на предоставляемом участке);
- неконкретность и декларативность разделов «Перечень мероприятий по ООС» проектной документации;
- локальные сметы проектной документации не обеспечивают финансирование заложенных проектом природоохранных мероприятий;
- отсутствует взаимное соответствие материалов ОВОС результатам ИЭИ, соответствие ПМООС разделу ОВОС, соответствие локальной сметы расходов разделу ПМООС;
- недостаточный уровень подготовки экспертов ГЭЭ, в т.ч. по экологическому праву.
2. Информация о влиянии намечаемой хозяйственной деятельности должна быть полностью открытой
ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ)И МУНИЦИПАЛЬНОМ КОНТРОЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». (введен в действие с 1 июля 2021 года).
Ст. 13 Деятельность контрольного (надзорного) органа по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля является открытой, не подлежит сокрытию информация, касающаяся причинения вреда здоровью и угрозы жизни людей. Контрольный (надзорный) орган обеспечивает открытость и доступность для контролируемых и иных лиц сведений, установленных федеральным законом.
| Ст. 4.3. ФЗ «Об охране окружающей среды» об открытости экологической информации. |
Чиновники обязаны сообщать гражданам реальную информацию о состоянии окружающей среды. Документ разработан Правительством РФ по поручению Президента РФ. Сведения о состоянии окружающей среды очень важны для всех жителей России. В связи с этим в законе «Об охране окружающей среды» закрепляется норма о том, что доступ к такой информации должен быть открыт как для граждан, так и для юридических лиц. Исключение составляют сведения, составляющие государственную тайну. Соответствующие изменения также внесены в законы о гостайне и о коммерческой тайне. Информация о состоянии окружающей среды теперь не является объектом коммерческой тайны.
Установлено, что данные о состоянии экологии необходимо размещать в открытом доступе на официальных сайтах госорганов и местных органов власти, в информационных системах. Кроме того, чиновники обязаны будут предоставлять такие сведения по запросу.
К экологической информации, которую следует публиковать в открытом доступе, относятся сведения о состоянии воздуха, о выбросах предприятий, о состоянии водоемов и качестве воды, о состоянии почв, радиационном фоне и системе обращения с отходами. Этот перечень не может быть сужен, а может только расширяться,
Кроме того, согласно ст. 12 ФЗ «Об ООС» ОБЩЕСТВЕННОСТЬ ВПРАВЕ обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. А эта информация содержится как раз в заключениях ГЭЭ по объектам экспертизы. К тому же сама ЭЭ является одной из мер по ООС.
Ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» или иные ФЗ не относят заключение экспертной комиссии ГЭЭ к категории информации с ограниченным доступом и не содержит запрета на предоставление этой информации заинтересованной общественности
Минприроды РФ НЕОБОСНОВАННО сводит в неустановленному законом понятию – «результат ГЭЭ» (ст. 19 ФЗ «Об экологической экспертизе» дает право получения информации о результатах ГЭЭ) только информацию о реквизитах заключения ГЭЭ и выводу экспертного заключения. Тогда как п.7 с т. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» указывает, что результатом проведения государственной экологической экспертизы является экспертное заключение. В то же время ст. 25 ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает, что заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.
При этом и заключение ГЭЭ и заключения ОЭЭ содержат одну и ту же информацию об одном и том же проекте, его влиянии на окружающую среду, что недопустимо и запрещено скрывать от общественности.
3. «Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду», утвержденные приказом Минприроды России от 1 декабря 2020 года N 999, введены в действие с 1 сентября 2021 года и предусматривают:
- ОВОС разрабатывается не только по объектам ГЭЭ;
- обязательность участия общественности в организации и проведении процедур ОВОС, включая общественные обсуждение (слушания);
- материалы оценки воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты комплексных исследований прогнозируемых воздействий на окружающую среду и их последствий, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, социальных и экономических факторов, оценку альтернативных вариантов реализации, в том числе, в трансграничном аспекте, соответствия документам территориального планирования,
- описание состояния окружающей среды по месту размещения объекта;
- предусмотрено дополнительное информирование общественности путем распространения информации, указанной в уведомлении, по радио, на телевидении, в периодической печати, на информационных стендах органов местного самоуправления, через информационно-коммуникационную сеть "Интернет", а также иными способами, обеспечивающими распространение информации;
- протокол слушания подписывается, в том числе, представителями общественных организаций, принявших участие в слушаниях.
Форму обсуждений выбирает заказчик, но статья 9 ФЗ «Об экологической экспертизе» также к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы относиторганизацию общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной деятельности. То есть проведение общественных слушаний по намечаемой деятельности не отнесено к функциям ОМСУ. Тогда как ст. 12 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает право общественных организаций организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Но порядок проведения таких слушаний не установлен законодательством и может регулироваться положениями самих общественных организаций, а при совместном проведении слушаний с ОМСУ - соответствующим положением, утвержденным конкретным ОМСУ.
Минприроды РФ необоснованно считает, что на заседаниях экспертных комиссий могут присутствовать представители только общественных организаций, проводящих ОЭЭ по конкретному проекту, но ФЗ «Об экологической экспертизе» и регламент ее проведения не содержат таких ограничений.
4. Выводы
Есть еще много нестыковок и не работающих норм в действующем законодательстве в сфере экологической экспертизы, но консервативная позиция Правительства РФ, Минприроды РФ и Росприроднадзора не позволяет повышать эффективность данного правового инструмента посредством изменения законодательства и совершенствования практики правоприменения, что приводит в деградации этого института, повышению его коррупциогенности и снижению влияния на состояние окружающей среды.
5. Основные направления реформы законодательства в данной сфере:
- распространение действия ФЗ «Об экологической экспертизе» в части принципов, предусмотренных ст. 3 ФЗ, на государственную градостроительную экспертизу, для чего внести дополнения и изменения в Градостроительный кодекс РФ;
- включение в объекты ЭЭ проектов опасных производств 2 и 3 категории опасности;
- приведение подзаконных актов в полное соответствие с установленными ст. 3 ФЗ принципами экологической экспертизы и требованиями иных федеральных законов, устранение всех незаконных ограничений по открытости, гласности и участию общественности в процедурах ГЭЭ, включая учет обоснованного общественного мнения.
А.К. Веселов. 2 декабря 2021 г.
