О финансовых проблемах территорий "Огонек" расспрашивал министра регионального развития России Игоря Слюняева
— Игорь Николаевич, правительство повторяет, как мантру, что экономические перспективы страны более или менее оптимистичны. Между тем региональные бюджеты сплошь и рядом в дефиците и долгах. Как одно стыкуется с другим?
— Дефицит бюджета вряд ли может быть полноценным критерием состояния дел в регионе. Часто губернатор сознательно программирует дефицит или обеспечивает софинансирование федеральных программ ради получения дотаций на "сбалансированность бюджета". Реальная опасность — в закредитованности региональных бюджетов, так как в большинстве своем это дорогие коммерческие кредиты. Правительство приняло решение заместить их бюджетными. Проблему этим не искоренить, а госдолг субъектов впечатляет: в 2007 году он составлял 300 млрд рублей, а на 1 января текущего года — уже 2,026 трлн рублей. Если такая динамика сохранится, мы скоро половину региональных бюджетов будем тратить на погашение и обслуживание долга.
— И как они влезли в такие долги?
— Путей несколько. Например, участие в инвестиционных программах, когда федеральный центр совместно с региональными властями что-то строит. Сегодня не существует единой схемы федерального и регионального финансирования. Регион под необходимую ему программу или объект изыскивает средства. У большинства субъектов Федерации "лишних" денег не сыскать, выхода два — занимать или создавать бюджетный дефицит. Есть еще третий путь — наращивать доходную базу, он самый долгий и сложный. Только сейчас, в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) "Юг России", мы вышли в щадящий режим: 5 процентов софинансирования со стороны субъектов.
Другой пример — неэффективные расходы. Для сравнения: совокупные доходы консолидированных бюджетов регионов за прошлый год — 8,5 трлн рублей, а доля неэффективных расходов — почти 500 млрд.
Еще одна причина — рост социальных обязательств. Региональным властям давно пора бы остановиться, но когда маховик запущен, это сложно сделать. Сокращение социальных льгот, выплат и денежных компенсаций сложно назвать популярной мерой, такое решение, безусловно, уронит рейтинг губернатора или мэра, особенно перед выборами. На мой взгляд, меры социальный поддержки населения во многих регионах России сегодня превосходят их финансовые возможности. Это основные причины долгов.
— Как решить проблему?
— Во-первых, через мобилизацию доходов. Не секрет, что 30 процентов экономики России находятся в так называемой латентной зоне.
— Это вы так о "тени"?
— Именно. Весь вопрос, как вывести оттуда доходы? Для регионов, не обладающих минерально-сырьевой базой, есть два основных бюджетообразующих источника — налог на прибыль и налог на доходы физлиц (НДФЛ). Первый — давно уже договорная величина между администратором налогов и сборов и налогоплательщиком. Они "договорным" путем решают, что включать в "состав затрат".
Например, торговые сети. Если вычесть из их выручки НДС и соотнести с объемом налоговых изъятий, получим прямо-таки офшорные условия — 0,5 процента по отношению к выручке. А ювелирная отрасль? Около 40 тонн золота и 80 тонн серебра ежегодно перерабатываются в России в украшения и другие изделия. Какова же налоговая нагрузка на производителей? В Костромской губернии, например, совокупный доход от этой отрасли — менее 2 процентов. Еще пример — "попенная плата", или стоимость древесины на корню. Не только Россия заготавливает древесину, есть с кем сравнить! Так вот, стоимость "попенной платы" в России составляет 2 доллара за кубометр в год, в Прибалтике — 15 евро, в Швеции и Финляндии — 40 евро, в США и Канаде — 50 долларов...
— По-вашему, доходы от налога на прибыль сокращаются не потому, что в стране закрываются компании, а потому что они уходят в "тень"?
— Начнем с того, что доходы по этому виду налога в первом полугодии не упали, а выросли — на 17 процентов, кстати, по НДФЛ — на 6,7 процента. В отношении НДФЛ все возвращается к практике серых зарплатных схем — налоговое планирование, "конверты" и прочее. С остальными видами налогов не лучше. Основными источниками доходов муниципальных бюджетов являются арендные платежи и налоги за землю и имущество. Тут "тень" накрывает до 70 процентов всех возможных доходов. Условия для этого создают несовершенные механизмы определения стоимости земли и имущества. Сравните их залоговую, рыночную и оценочную стоимости.
— То есть можно не вводить новые налоги, а научиться собирать имеющиеся?
— В мировой практике существует или НДС, или налог с продаж (косвенные налоги). С точки зрения администрирования второй более интересен. По расчетам Минфина, он даст дополнительно 300 млрд рублей, но этим все дыры в региональных бюджетах не заткнешь. Небогатые территории с малочисленным населением получат совсем мизерный эффект. Налог с продаж — правильное решение, но хорошо бы им заменить весь НДС. А вот такой переход — уже политическое решение.
— Может, все же перепроверить расходы? Зарплаты бюджетникам, например...
— С зарплатами бюджетникам проблем нет. А вот капитальные затраты — стройки, дороги, коммуналка и пр. — как говорят, тут "конь не валялся": живем при нормах и правилах времен "царя Гороха". В России до сих пор практикуются два основных метода определения сметной стоимости объекта — индексно-базисный (берется база 2011 года и через систему повышающих коэффициентов определяется стоимость на данный момент) и ресурсный (стоимость материалов умножается на коэффициент 1,2-2).
Приведу пример из собственной жизни... Когда в 2008 году я стал губернатором Костромской области, то первое, с чем ко мне пришли городские власти,— ремонт канализационного дюкера (коллектора). Принесли тома экспертных заключений и пригрозили, что рискуем "загадить территорию соседней Ивановской области и всю Волгу аж до Нижнего Новгорода", если с дюкером, проложенном в городской черте по дну реки, случится авария. Показали смету — 1 млрд рублей, включая насосные станции, наземную и подводные части. Спрашиваю: какого года документация? Выясняется, что 2000-го, а цена текущая (за 8 лет, стало быть, стоимость объекта не изменилась, какая же туда заложена норма прибыли?). Считаем по индексно-базисному принципу. Смотрим состав расходов, а там графа "плановые накопления". Понятно, если у предприятия есть прибыль, а если ее нет, то и нет. Какие могут быть "накопления"? Вычеркнули. Дальше — "временные здания и сооружения", исключили. "Непредвиденные расходы" — 12 процентов, сократили до 5 процентов. Следующее — "зимнее удорожание". Коллектор собирались строить летом... Вычеркнули. А это 40 процентов от сметы! Словом, сократили смету в 4 раза — до 250 млн рублей. Провели конкурс, определили победителя, я ему еще предложил отремонтировать набережную в Костроме за 10 процентов стоимости (25 млн рублей), а чтобы деньги не вымогали, разрешил говорить, что он мне, губернатору, уже 10 процентов отдал "взятку" — как раз стоимость набережной в виде самой этой набережной. В результате и дюкер построили, и благоустроенная набережная у города появилась. Но ведь такое ценообразование по всей стране!..
— А к этому сейчас еще и новые налоги...
— Меня беспокоят не столько новые налоги, сколько сокращение инвестиционных расходов. Если сравнить 2007 и 2013 годы, получим, что объем капвложений в первом случае составлял 24 процента от расходов региональных бюджетов (речь о школах, больницах, дорогах, мерах поддержки реального сектора и т.д.), а во втором случае — 12 процентов. Еще проблема — неравномерность доходов регионов. Все регионы собрали в прошлом году 8,5 трлн рублей. Но 80 процентов этих средств приходится на несколько субъектов Федерации, например московских доходов там 1,5 трлн рублей.
Нам стоит обратить внимание на проблему бюджетной обеспеченности. По нормативно-подушевому расчету (количество доходов на одного жителя в конкретном регионе России) жизнь москвича и жителя Иваново, по расчетам экспертов, отличается в 29 раз. Получается, у них разный набор государственных и муниципальных услуг — и по качеству, и по объему. В Москве уровень жизни — один, на Северном Кавказе — другой, а в Центральной России — третий. А есть еще Урал, Сибирь, Дальний Восток....
Главное, сделать так, чтобы стратегии и планы развития регионов России были бы взаимоувязаны. А то что получается? Я помню, что в 1996 году стоимость барреля нефти была 8-11 долларов, сейчас нефтегазовые доходы выросли кратно, а число доноров сократилось до 9. Хотя, как говорит мой коллега из Минфина Антон Силуанов, можно поменять методику бюджетного обеспечения и тут же изменится соотношение "доноров" и "реципиентов", я все же считаю, что дело тут не в методике.
— А как вы это объясните?
— У регионов проблемы с бюджетным планированием плюс отсутствие работающих стратегий комплексного развития. Не секрет, что почти каждый город и район обладает такой стратегией, но между собой эти документы не увязаны. А хорошо бы понимать, какими ресурсами мы располагаем, что можем себе позволить и какими методами действовать, в чем конкурентные преимущества каждой территории.
— По-вашему, санкции на жизни регионов не отразились?
— Сейчас нет, дальше — посмотрим, но, думаю, сильно не отразятся. Могут быть временные трудности, связанные со сменой поставщиков, да и то вряд ли. Степень влияния санкций будет зависеть и от того, сможем ли мы развить реальный сектор экономики и когда начнем импортозамещение. Санкции, напротив, прибавят нам здравого смысла. Потому что сегодня 75 процентов бюджетных доходов России — конъюнктурные (50 процентов — выручка от экспорта углеводородов и 25 процентов — от экспорта металлов, минеральных удобрений, зерна, угля и т.д.). А нам нужна диверсифицированная экономика, да еще наполнение внутреннего рынка национальными товарами, работами и услугами.
По многим группам товаров Россия сегодня зависима, а значит, уязвима. Обладая колоссальным сырьевым потенциалом, нам надо научиться это сырье переработать. И санкции нас к этому сподвигнут. Кроме того, решить проблему продовольственной безопасности. Премьер Дмитрий Медведев уже распорядился активизировать программы развития села, увеличив объемы поддержки сельхозпроизводителей. Как говорили на Руси, будет хлеб, будет и песня.
— И каков ее мотив?
— Россия — крупнейший экспортер зерна в мире. Мы уже решили проблему по импортозамещению мяса птицы, обеспечили страну свининой. По мере роста благосостояния людей свинина будет замещаться говядиной и телятиной. Но есть пока нерешенная проблема семеноводства и селекционной работы. Вы в курсе проблемы пятого материнского поколения?
— Нет. Расскажите...
— Генетически модифицированный материал в пятом поколении по отношению к материнскому теряет репродуктивную функцию. Животные прекращают рожать, в полях появляются пустоцветы — пшеница, которая не колосится. Праматерь пшеницы — та самая, из которой делается каша полба,— не влагостойкая, не жароустойчивая, с урожайностью 12 центнеров с гектара. Так мы практически прекратили ее культивировать и сейчас пожинаем, увы, не те "плоды". Только в Татарстане и Калужской области занимаются выращиванием полбы. Санкции дали нам шанс осмыслить проблемы с поставкой продовольствия на внутренний рынок. Вопрос продовольственной безопасности и наличия источников питьевой воды — ключевые для сохранения экономической независимости.
— Какова главная стратегическая ошибка на сегодня, по-вашему?
— Мы социальную составляющую государства ставим впереди экономической. А должно быть наоборот. Только развивая экономику, можно повысить качество жизни людей. Мы пересматриваем сейчас стратегии, принятые 4-5 лет назад, за это время изменился мир. Будем перенимать опыт соседей. В Казахстане, например, реализуется вторая пятилетка индустриализации. За первую было создано 1,5 тысячи новых производств. В Азербайджане — третья пятилетка. И нам необходима полноценная индустриализация. Начнем с инвестиций в основные фонды. Пора стимулировать такие вложения, а то российское машиностроение и реальный сектор работают в большинстве случаев на старых, ветхих, выбывающих, полностью самортизированных основных фондах.
— И где взять эти инвестиции, как стимулировать?
— В прошлом году создали Российское инвестиционное агентство. Туда не закачаны бюджетные средства, зато агентство способно включить режим наибольшего благоприятствования для инвесторов. Мы подняли из регионов полторы тысячи инвестпроектов, проанализировали их. Оказалось, что они таковыми не являются, в лучшем случае это плохо составленные бизнес-планы. Привлечь под такие планы инвестиции невозможно. Из 1,5 тысячи — только сто с небольшим заслуживают внимания. Остальное — набор пожеланий, или, как мы их называем, "хотелок". Сейчас мы объясняем регионам, на каких условиях и при наличии каких документов иностранные компании готовы вкладывать средства.
— А они готовы? С учетом санкций...
— Инвестиционный цикл — это несколько лет. Пример: в 2010 году мы пригласили в Костромскую область компанию Varco — одну из ста крупнейших американских фирм, занимающихся производством нефтегазового оборудования. Она достраивает завод под Костромой. Первый транш инвестиций был 500 млн долларов. А когда пошли санкции, возникло опасение, что на проекте будет поставлен крест. Ничего подобного! Объект будет введен в строй, как и планировалось, в будущем году. Россия — девятый рынок сбыта в мире по объему товаров и услуг. И в этом смысле мы уже инвестиционно привлекательны. Вопрос только в том, насколько Россия конкурентоспособна... Если верить западным рейтингам, Россия выглядит на общем фоне неплохо. У нас идут активные переговоры в Латинской Америке, ОАЭ, Турции, Сингапуре, Японии, Китае. Противостояние с Западом закончится, и надо думать о будущем. В прошлом году мировой объем прямых инвестиций составил 1,2 трлн долларов. Но сильно изменилась их структура: если в 90-е только 5 процентов этих денег шли на новые рынки, а остальное — на рынки индустриально развитых стран, то по итогам прошлого года соотношение стало 50 на 50. Россию многие инвесторы воспринимают как новый рынок.
— Россия в принципе способна выжить автономно?
— Без России современный мир будет неполным.
Беседовала Светлана Сухова
