Расчеты на постепенное сокращение доли госинвестиций в проектах дорожных ГЧП не оправдались.
Активное обсуждение тарифов на проезд по участку трассы М11 «Москва- Санкт-Петербург» от МКАД до Солнечногорска – хороший повод поговорить о перспективе платных дорог в России в целом. Идеи привлечения частных инвестиций в дорожное строительство, развития практики государственно-частного партнерства (ГЧП) возникли чуть ли не с момента образования современной России. Еще в декабре 1992 года был издан указ президента «О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе». Популярность этих идей в нашей стране связана с хроническим дефицитом дорожной сети и бюджетных средств, выделяемых на ее развитие.
Иллюзии по поводу перспектив масштабного замещения бюджетных ассигнований в дорожное хозяйство частными инвестициями были общераспространенными в 1990-е и начале 2000-х годов. Особые ожидания возлагались при этом на зарубежных инвесторов. Такие иллюзии все еще сохраняются, но в большей степени по инерции.
Список успешных российских ГЧП-проектов в дорожном сегменте пока что невелик. Приход частных инвесторов в такие проекты затруднен многими обстоятельствами, среди которых следует выделить:
а) институциональные факторы: срок возврата инвестиций даже в самом успешном дорожном проекте составляет 10-15 и более лет. Соответственно, инвестор должен быть уверен в стабильности «правил игры» на протяжении всего периода реализации проекта;
б) стоимость заемного капитала: при сегодняшнем состоянии финансовых рынков этот показатель для частного партнера в 2-3 раза выше, чем для государственных заимствований;
в) инфляционные и курсовые риски: кроме очевидных соображений макроэкономического плана, никак не связанных со спецификой отрасли, следует упомянуть фактор затрат, номинированных в евро или долларах. В число таких затрат входят расчеты за инжиниринговые услуги и поставку высокотехнологичных материалов, лизинговые платежи за дорожно-строительную технику и т.п.;
4) высокий риск неполучения прогнозируемых доходов, который определяется работой в условиях регулируемых тарифов, а также сильной эластичностью спроса (трафика) к тарифу и, соответственно, высокими трафиковыми рисками.
В подобных обстоятельствах частные инвесторы готовы участвовать в проектах ГЧП только на условиях значительного долевого вклада со стороны государства и максимально возможной передачи ему указанных рисков.
Разумеется, такая позиция частных партнеров не вполне соответствует упомянутым выше оптимистическим ожиданиям со стороны государства.
Но именно она была учтена при выработке отечественных правовых норм и стандартов правоприменительной практики, позволивших дать толчок развитию ГЧП и платных дорог в тех форматах и сферах применения, где эти институции оказались работоспособными.
Выделим главные позиции среди сложившихся норм и стандартов:
— долевое бюджетное финансирование проектов практически всегда является значительным, доходя в ряде случаев до 90%;
— список частных партнеров ограничивается несколькими крупнейшими многопрофильными холдингами, имеющими в своем составе авторитетные строительные компании с многолетним опытом работы. Каждый из этих холдингов является, как правило, клиентом и проверенным заемщиком одного или нескольких «системно значимых» российских банков;
— по разряду «частных инвестиций» проходят в основном заемные средства, привлекаемые указанными холдингами в форме кредитов ведущих государственных банков и банков с государственным участием (ВТБ, Сбербанк, Газпромбанк), а также ГК «Внешэкономбанк» и РФПИ;
— государство принимает на себя трафиковые риски. Статья 38 (пункт 3.5) №257-ФЗ предусматривает «обязательства концедента по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения в процессе использования установленных концессионным соглашением показателей интенсивности движения и состава транспортных средств».
Создание Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор») имело ключевое значение для запуска процессов строительства и реконструкции платных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства. В настоящее время в доверительном управлении компании находится 2732 км федеральных автодорог, общая протяженность платных участков составляет 405 км. К концу 2020 года эти показатели должны составить, соответственно, порядка 4 и 2 тыс. км.
В таблице представлен портфель основных проектов ГК «Автодор», находящихся в той или иной стадии реализации.
Представленные в таблице цифры отражают ситуацию конца 2014 года. С учетом макроэкономических и бюджетных реалий 2015-2017 годов, можно ожидать пересмотра сроков реализации и финансовых параметров упомянутых проектов. Однако во всех случаях портфель проектов ГК «Автодор» следует считать весьма значительным даже по международным меркам.
Оплата
Несмотря на тщательную подготовку проектов, избежать проблем с трафиком на введенных участках, к сожалению, не удается. Систематическое возникновение заторов у шлюзов для оплаты проезда в основном в часы-пик, по пятницам и выходным дням приводит к тому, что реальная скорость на платных участках в целом существенно снижается и оказывается ниже заявленной средней скорости движения.
К тому же в нашей стране уже существуют нескольких операторов дорог, на которых взимается плата за проезд, а также имеется объективная возможность появления новых. Соответственно, применение собственных технологий взимания платы за проезд каждым из операторов повлечет в будущем неудобства для пользователей. Поэтому существует реальная необходимость создания единой национальной электронной системы сбора платы за проезд по всем автомагистралям.
Тарифы
Сейчас «Автодор» осуществляет строительство дорог, как с привлечением частных инвестиций, так и за счет бюджетных средств. Схема тарифообразования для этих вариантов различная.
На участках дорог, которые строятся за счет бюджетных средств, стоимость проезда легковых автомобилей составляет 1 руб. за км с поправкой на инфляцию. Поэтому на эксплуатируемых в настоящее время платных участках тарифы вполне щадящие. Например, на участках М-4 «Дон» в летний сезон 2015 года тарифы для легковых автомобилей находились в диапазоне от $0,008 до $0,026 за 1 км, то есть кратно ниже, чем в большинстве зарубежных примеров.
Для дорог, строящихся по концессионным соглашениям, действует принципиально иная система расчетов: тариф зависит от инвестиционно-финансовой модели, которая позволяет частному инвестору полностью компенсировать все затраты, связанные со строительством и дальнейшей эксплуатацией объекта. Так, тарифы за проезд по участкам трассы «Новый выход на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва-Минск (Обход г. Одинцово)» кратно превышают тарифы за проезд по участкам М-4 «Дон». Тарифы для легковых автомобилей, не использующих транспондер, находятся в диапазоне от $0,17-0,27 за 1 км в дневное время и $0,15-0,25 за 1 км в ночное время, что вполне сопоставимо с зарубежными аналогами.
Расходы и доходы
В 2014 году выручка от платных участков дорог ГК «Автодор» общей протяженностью 405 км составила 2,4 млрд. рублей, то есть порядка 6 млн. рублей на 1 км.
При этом средняя стоимость строительства 1 км полосы движения в ценах 2014 года (без НДС) составляет для дорог I и II технических категорий, соответственно, 66,7 и 48,7 млн рублей. Типичный участок платной дороги построен по нормам указанных категорий и имеет 4 полосы движения. Соответственно, его строительная цена находится в диапазоне 200-300 млн. рублей. Так что доходы от платного проезда слабо сопоставимы с затратами на строительство, да и на содержание дороги.
Проблема доходов упирается в установление адекватных тарифов, которое всегда ограничено жесткими социально-политическими факторами. Для дальнего транзита характерна достаточно высокая «готовность платить» и здесь возможна тарификация на сугубо рыночной основе. Суть дела в том, что большинство магистральных дорог России обслуживают не только транзитный, но и местный трафик. Соответственно, тариф должен устанавливаться с оглядкой на «слабое звено», которым является местный трафик.
Формально требования к наличию бесплатной альтернативы (статья 37 №257-ФЗ) всегда выполняются; по факту же дорога является во многих случаях единственным приемлемым маршрутом для многих местных поездок и коммерческих перевозок. В этих условиях каждое тарифное решение приобретает отчетливую политическую окраску, которая обусловливает поиск некоторого компромисса между социальной приемлемостью тарифов и уровнем доходности платного участка. Такие компромиссы, как правило, не способствуют скорому выходу на нормальную экономику платных дорог. Занижение тарифов также не целесообразно: это может отбить у банков и крупного бизнеса входить в дорожные проекты.
Стоимость и сложность строительства
Обусловлен размер тарифа, в том числе и стоимостью и сложностью строительных работ. Например, участок трассы М-11 от Бусиновской транспортной развязки на МКАДе до города Солнечногорска трассирован фактически в городских условиях. Это повлекло необходимость значительных компенсаций собственникам недвижимости, прокладку и перекладку коммуникаций, строительство 5 транспортных развязок, 39 искусственных сооружений (мостов и путепроводов), в том числе трехпролетного моста через канал им. Москвы длиной 334 м с десятитиполосным движением.
Кроме того, новые автомагистрали отличаются беспрецедентно высоким для российской дорожной отрасли вниманием к вопросам безопасности водителей и экологии проекта. Платные участки оборудованы бетонными разделительными барьерами, металлическими отбойниками, переходами для животных; в местах со сложным рельефом качественно укреплены склоны, предотвращающие попадание грязи и грунта на асфальт во время сильных дождей и таяния снега.
Альтернативные виды транспорта
Есть и совсем простые аргументы. Тариф в «красной» электричке, например, от пл. Подсолнечная до Ленинградского вокзала составляет 200 рублей за поездку. Так что тариф за проезд по новому платному участку автомагистрали М-11 от МКАД до Солнечногорска никак не может быть меньше 400 рублей: более дешевые тарифные решения будут стимулировать автовладельцев Солнечногорска и окрестных поселений ездить в Москву не на электричке, а на автомобиле. Такое стимулирование полностью противоречит всей московской транспортной политике.
Планировочные решения
Несмотря на в целом высокое качество строительных работ и проектных решений, применяемых при строительстве новых дорог, следует обратить внимание на важное обстоятельство планировочного характера, снижающее их привлекательность. Скоростные платные автомагистрали, примыкающие к границам МКАД (М1 и М11) в настоящее время недозагружены из-за неудачного присоединения к улично-дорожной сети мегаполиса: с них можно выехать или на МКАД или на скудную уличную сеть Москвы. Например, 10-полосный хайвэй М11, миновав несколько современных развязок, при въезде в город неожиданно сужается — сначала до трех полос, а затем и вовсе до одной, которая упирается в жилые кварталы Западного Дегунино. В зарубежной практике скоростная автомагистраль пересекает город, как правило, по хорде или по диаметру с возможностью съехать/въехать на нее с городской дорожной сети на развязках.
В целом негативное отношение к самой идее платных дорог со стороны пользователей делает их малопривлекательными для частных инвесторов. Государство, планировавшее сократить свою долю в финансировании платных трасс до нуля к 2018 году, пока эту долю только наращивает. Доля частных инвестиций сокращается, хотя в нынешних условиях стоит радоваться и ей.
Расходы и доходы
В 2014 году выручка от платных участков дорог ГК «Автодор» общей протяженностью 405 км составила 2,4 млрд. рублей, то есть порядка 6 млн. рублей на 1 км.
При этом средняя стоимость строительства 1 км полосы движения в ценах 2014 года (без НДС) составляет для дорог I и II технических категорий, соответственно, 66,7 и 48,7 млн рублей. Типичный участок платной дороги построен по нормам указанных категорий и имеет 4 полосы движения. Соответственно, его строительная цена находится в диапазоне 200-300 млн. рублей. Так что доходы от платного проезда слабо сопоставимы с затратами на строительство, да и на содержание дороги.
Проблема доходов упирается в установление адекватных тарифов, которое всегда ограничено жесткими социально-политическими факторами. Для дальнего транзита характерна достаточно высокая «готовность платить» и здесь возможна тарификация на сугубо рыночной основе. Суть дела в том, что большинство магистральных дорог России обслуживают не только транзитный, но и местный трафик. Соответственно, тариф должен устанавливаться с оглядкой на «слабое звено», которым является местный трафик.
Формально требования к наличию бесплатной альтернативы (статья 37 №257-ФЗ) всегда выполняются; по факту же дорога является во многих случаях единственным приемлемым маршрутом для многих местных поездок и коммерческих перевозок. В этих условиях каждое тарифное решение приобретает отчетливую политическую окраску, которая обусловливает поиск некоторого компромисса между социальной приемлемостью тарифов и уровнем доходности платного участка. Такие компромиссы, как правило, не способствуют скорому выходу на нормальную экономику платных дорог. Занижение тарифов также не целесообразно: это может отбить у банков и крупного бизнеса входить в дорожные проекты.
Стоимость и сложность строительства
Обусловлен размер тарифа, в том числе и стоимостью и сложностью строительных работ. Например, участок трассы М-11 от Бусиновской транспортной развязки на МКАДе до города Солнечногорска трассирован фактически в городских условиях. Это повлекло необходимость значительных компенсаций собственникам недвижимости, прокладку и перекладку коммуникаций, строительство 5 транспортных развязок, 39 искусственных сооружений (мостов и путепроводов), в том числе трехпролетного моста через канал им. Москвы длиной 334 м с десятитиполосным движением.
Кроме того, новые автомагистрали отличаются беспрецедентно высоким для российской дорожной отрасли вниманием к вопросам безопасности водителей и экологии проекта. Платные участки оборудованы бетонными разделительными барьерами, металлическими отбойниками, переходами для животных; в местах со сложным рельефом качественно укреплены склоны, предотвращающие попадание грязи и грунта на асфальт во время сильных дождей и таяния снега.
Альтернативные виды транспорта
Есть и совсем простые аргументы. Тариф в «красной» электричке, например, от пл. Подсолнечная до Ленинградского вокзала составляет 200 рублей за поездку. Так что тариф за проезд по новому платному участку автомагистрали М-11 от МКАД до Солнечногорска никак не может быть меньше 400 рублей: более дешевые тарифные решения будут стимулировать автовладельцев Солнечногорска и окрестных поселений ездить в Москву не на электричке, а на автомобиле. Такое стимулирование полностью противоречит всей московской транспортной политике.
Планировочные решения
Несмотря на в целом высокое качество строительных работ и проектных решений, применяемых при строительстве новых дорог, следует обратить внимание на важное обстоятельство планировочного характера, снижающее их привлекательность. Скоростные платные автомагистрали, примыкающие к границам МКАД (М1 и М11) в настоящее время недозагружены из-за неудачного присоединения к улично-дорожной сети мегаполиса: с них можно выехать или на МКАД или на скудную уличную сеть Москвы. Например, 10-полосный хайвэй М11, миновав несколько современных развязок, при въезде в город неожиданно сужается — сначала до трех полос, а затем и вовсе до одной, которая упирается в жилые кварталы Западного Дегунино. В зарубежной практике скоростная автомагистраль пересекает город, как правило, по хорде или по диаметру с возможностью съехать/въехать на нее с городской дорожной сети на развязках.
В целом негативное отношение к самой идее платных дорог со стороны пользователей делает их малопривлекательными для частных инвесторов. Государство, планировавшее сократить свою долю в финансировании платных трасс до нуля к 2018 году, пока эту долю только наращивает. Доля частных инвестиций сокращается, хотя в нынешних условиях стоит радоваться и ей.
