Федеральное правительство ищет все новые способы переложить на региональные власти груз ответственности за финансово-экономическое неблагополучие в стране. Как сообщил заместитель министра финансов Леонид Горнин, Минфин готовит поправки в бюджетное законодательство, которые призваны повысить ответственность глав субъектов за неэффективную долговую и бюджетную политику.
Конкретные предложения на этот счет будут представлены уже к концу текущего года. Как предполагается, поправки установят право кабинета министров выносить президенту РФ предложения об отставке губернаторов за превышение долговых обязательств. Для того, чтобы освободить главу региона от занимаемой должности, будет достаточно, если просроченные долговые и бюджетные обязательства превысят на 10% налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета. По замыслу авторов этой инициативы, сначала региональному руководству дадут шанс исправиться. Губернаторы должны будут заключить соглашение с Минфином и принять план по восстановлению платежеспособности. Причем, если антикризисная стратегия федерального (!) финансового ведомства не увенчается успехом, расплачиваться за провал придется не главному министру-монетаристу или его подчиненным, а региональным начальникам.
Сейчас установленный уровень допустимой задолженности превышен практически во всех регионах. А примерно у 10 субъектов Федерации государственный долг и вовсе близок к 100% от собственных доходов. «Вся долговая политика – исключительно компетенция субъектов РФ. И ответственность бюджетных расходов сегодня должна быть выше», – аргументировал позицию Минфина Горнин. При этом высокопоставленный чиновник предпочел умолчать о том, что российские регионы залезают в долги отнюдь не по собственной прихоти. Это вынужденная мера, отражающая провал политики федеральногоцентра по созданию необходимых макроэкономических условий для самостоятельного выживания (не говоря уже о процветании) российских территорий.
В этой связи достаточно напомнить, что объем межбюджетных трансфертов (направленных на выравнивание социально-экономического положения в регионах) год от года снижается. Так, на 2013 год федеральные субвенции предусмотрены в объеме 1,237 трлн. рублей - на 5,6% меньше, чем в 2012-м. Как ожидается, в 2014 году общий объем межбюджетных трансфертов сократится еще на 5,6%. При этом центр продолжает сбрасывать на регионы и муниципалитеты все новые полномочия. Последние, по сути, «назначены» ответственными за предвыборные обещания президента по повышению зарплат бюджетников. А буквально на днях выяснилось, что забота о межнациональном мире и социальной стабильности также является почти эксклюзивной прерогативой российских регионов.
Дистанцируясь от проблем на местах, Москва не спешит финансово обеспечить спущенные полномочия за счет расширения налоговой базы. На местном и региональном уровне ее по-прежнему составляют трудно собираемые налоги. Среди них НДС и налог на прибыль (поступления от которых делятся между центром и регионами), которые в условиях экономического спада все больше превращаются в фискальный «неликвид».
В разговоре с корреспондентом «СП» профессор Экономического университета имени Плеханова Сергей Валентей отметил, что инициатива Минфина имеет длительную предысторию.
– Еще до первого президентства Путина мы в Институте экономики РАН делали расчеты, из которых следовало, что долги регионов равны долгам федерального бюджета. Причем, не только перед нашими финансовыми институтами, но и перед зарубежными партнерами. По закону, если регион не в состоянии погасить свой долг, то это сделает за него Российская Федерация. Сегодня долги регионов равны, а то и превышают долг РФ.
«СП»: – На ком лежит ответственность за возникновение этой ситуации?
– Я бы не рискнул обвинять в этом исключительно регионы. Конечно, отчасти проблемазаключается в нерациональном использовании ресурсов. За что должен нести ответственность субъект Федерации в лице его руководителя. В связи с этим можно вспомнить известную историю с Московской областью. С другой стороны, регионы, как и муниципалитеты ,просто вынуждены влезать в долги, чтобы решать свои финансовые проблемы. Безусловно, этот процесс нужно брать под контроль. Но это следует делать с умом.
«СП»: – Насколько правомерно обвинять территории в чрезмерной активности на рынке заимствований?
– Конечно, это сверхцентрализованная модель , когда все финансовые потоки «прокачиваются» через Москву. В принципе, это имеет рациональное объяснение. В силу неоднородного социально-экономического развития регионов центр вынужден задействовать перераспределительную модель, чтобы выравнивать дисбалансы.
«СП»: – Эта цель достигается посредством урезания налоговой базы регионов в пользу центра
– Практику выравнивания, когда у богатых регионов изымается значительная доля средств и передается бедным, трудно назвать специфической чертой российского бюджетного федерализма. В качестве примера можно привести ту же ФРГ. Это делается для того, чтобы население из менее обеспеченных земель не переезжало в те регионы, где доходы выше. Понятно, что это неблагоприятно отразится на рынке труда. Чтобы этих стихийных процессов не происходило, часть средств от богатых регионов перераспределяется в пользу бедных. Благосостояние богатых остается выше, но разница уже не критичная.
«СП»: – А можно вместо рыбы дать удочку? То есть предоставить возможность дотационным регионам больше зарабатывать
– У нас практика выравнивания направлена на решение не экономических, а социальных проблем. В итоге возникла ситуация, когда регионам-донорам невыгодно работать хорошо. Потому что деньги все равно изымут в пользу бедных. В свою очередь, бедному не нужно работать, потому что деньги он все равно получит. Получается, нет смысла инвестировать в развитие производства. Просто нет стимула. Выравнивание вне всякого сомнения должно осуществляться. Но одновременно государство должно разработать систему мер, которые обеспечивают заинтересованность регионов в создании инфраструктуры, привлекательной для капитала.
«СП»: – Нужно ли вводить прямое федеральное правление в регионах, которые превышают порог заимствований?
– В каких-то случаях это, наверное, правильно. Есть субъекты Федерации, которые не в состоянии самостоятельно выбраться из финансовой ямы. В таких случаях необходим четкий контроль над расходованием федеральных средств. Но опять встает вопрос: на что они расходуются? Регион может быть экономически самодостаточным только в том случае, если у него есть производство. Тот, кто будет поставлен из Москвы, все равно будет вынужден решать эту задачу. Мы приходим к тому, что нужно полностью менять вектор государственной региональной политики.
Но и при смене вектора местное руководство должно нести ответственность за свою территорию. «Да, чиновник должен отвечать за результаты своей работы, - говоритфинансовый омбудсмен Павел Медведев- Только вот наказание мне кажется абсурдным. По принципу не решить проблему, а «отреагировать на сигнал». У нашего государства есть серьезная проблема – дебет не сходится с кредитом».
«СП»: - Большинство наших регионов сильно зависят от дотаций из центра. Без такой финансовой помощи они бы точно не смогли свести концы с концами. Но центр с каждым годом становится всё прижимистее.
–Из-за того, что экономика хромает на обе ноги, денег в казне становится все меньше. Вот в чем проблема. Нам ее предлагают решать путем отстранения от должности губернаторов. Можно, конечно, свалить все на главу управы Бирюлево. Дескать, это он нарушил межнациональную идиллию в этом районе. Но это не будет соответствовать действительности. Говорить про ответственность глав муниципальных образований - это просто гениально, учитывая, что последним не подчиняется полиция. То же самое в нашем случае. Я не понимаю, как губернатор может повлиять на экономическую политику страны? Политику, при которой у него принципиально не может быть доходов, чтобы расплатиться по долгам. Тогда, в чем он виноват и за что должен отвечать?!
«СП»: – Какой может быть выход из этой ситуации?
– Наши начальники ищут простой выход. Но такого не существует. Руководство так и будет ставить одну галочку за другой. Пока бумага не кончится. Президент признал, что у нас плохой инвестиционный климат. Если инвестиции в производство не увеличиваются, то и экономика пробуксовывает. Растут только ожидания граждан, министерств и ведомств. А также жуликов, которые хотят получать более крупные взятки и откаты. Для того, чтобы только залатать дыры, которые образуются в инфраструктуре (проводах, трубах и т.д.), нужно потратить как минимум 2% ВВП. Если у нас нет даже 2% роста, это значит, что мы деградируем. Трубы разваливаются, а их нужно менять или латать.
«СП»: – А почему не идут инвестиции?
– Путин об этом тоже говорил. Потому что у нас не защищена собственность. Приведу личный пример – я специалист по защите собственности. Несмотря на это, у меня в свое время чуть было не украли дачу. Если у вас украли собственность, то у вас не только нет легального способа ее вернуть. Трудно предотвратить «смертельную» вторую продажу. В результате чего у краденного имущества появляется «добросовестный приобретатель». Я уберег свою собственность от второй продажи. Но сделать это удалось только по знакомству. В нашей стране не сделаешь ни одного шага без знакомства. Нельзя даже возбудить уголовное дело, хотя в УПК черным по белому написано – не позже, чем на третий день.
Член комитета Госдумы по бюджету и налогам Владимир Федоткин назвал инициативу Минфина популизмом.
– Никто не спорит, долги накоплены действительно большие. Каждый третий регион имеет задолженность в размере, превышающем 50% от уровня собственных доходов, а у 14% субъектов РФ задолженность составляет свыше 70% от доходной базы. При этом, согласитесь, нелепо подозревать глав всех этих регионов в непрофессионализме. Или в том, что они занимаются вредительством, включая причинение ущерба самим себе.
«СП»: – В чем же главная причина плачевного состояния региональных бюджетов?
– Главную ответственность за это несет федеральное правительство. Каждый год оно сбрасывает на региональный уровень все больше полномочий. Раньше на региональном уровне было 34 полномочия. Примерно столько же на уровне муниципальных поселений. А сейчас их уже около 100. Причем по большей части без финансирования. Постоянно увеличивается нагрузка в части расходов на образование, здравоохранение и ЖКХ (от 58 до 90% от общих расходов переносится на низший уровень). А денег под это фактически не дали. Региональную часть налога на прибыль собрать будет крайне проблематично. Вот почему нужно говорить не о том, что у нас плохие губернаторы, а о бездарной политике в области межбюджетных отношений.
«СП»: – В чем ее главный недостаток?
– По большому счету проблема в дефиците доходной части. В текущем году доходы по сравнению с предыдущим сократятся на 500 миллиардов рублей. А в 2013 году на 1 триллион 50 миллиардов. Чтобы избежать банкротства регионов, нужно развивать производство, которого нет. По темпам роста расходов на науку мы находимся на одном уровне с Мозамбиком. О каком развитии можно говорить в такой ситуации? Если у нас не будет науки, значит, не будет и производства. А, значит, доходов. Тогда все регионы провалятся.
«СП»: – При этом власти планируют создать 25 миллионов высокотехнологичных рабочих мест
– Очень правильная задача. Но рабочие места начинаются с кадров. Где в обсуждаемом трехлетнем бюджете указывается, сколько средств выделяется на решение этой задачи? Ничего этого нет. Соответственно, завтра ситуация будет еще хуже. Как ожидается, уже в следующем году прибыль предприятий сократится на 3 трлн. рублей. А в 2015 - на 5 трлн. Понятно, что у федеральной власти велик соблазн передать еще часть полномочий на местный и региональный уровень. При этом финансирования новых функций будет происходить по принципу 50/50. То есть половину требуемой суммы мы вам дадим, а оставшуюся ищите сами. Понятно, что такую сумму негде взять кроме как на рынке заимствований. Вот и получился замкнутый круг.
