. Федеральное законодательство о реформе управления с отходами в РФ
16 сентября 2020 года Президент РФ утвердил Перечень поручений ПР-1489, предусматривающих, в частности:
- повышение уровня вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;
- создание экотехнопарков, предназначенных для производства товаров (продукции) с применением отходов производства и потребления, в том числе на базе имеющихся объектов промышленной инфраструктуры.
- проверку Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием ФСБ и МВД соблюдения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства Российской Федерации о вовлечении отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;
7 мая 2024 года В.В. Путин определил целевые показатели и задачи для национальной цели «Экологическое благополучие» на период до 2036 года. В 2030 году в России 100% твёрдых коммунальных отходов должны проходить сортировку, а на захоронение направляться не более чем 50%. При этом формирование экономики замкнутого цикла должно обеспечить вовлечение в качестве вторичных ресурсов и сырья не менее 25% отходов производства и потребления. На сегодняшний день в регионах построены 250 объектов обращения с ТКО. Кроме того, идет проектирование и строительство восьми экотехнопарков, из них шесть планируется завершить в ноябре 2024 года (в Московской, Ленинградской, Нижегородской, Челябинской, Новосибирской областях и Ставропольском крае.
Ещё два экологических показателя, установленных Президентом, должны быть достигнуты к 2036 году - утилизация и обезвреживание не менее 50% отходов I и II классов опасности.
С учетом исключения захоронения из приоритетных направлений государственной политики согласно ФЗ «Об отходах производства и потребления»» захоронения отходов федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает правовую норму о том, что государство оказывает поддержку хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях охраны окружающей среды по ряду направлений содействия, в том числе по отношению к инвестиционной деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и реализации иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также к использованию вторичных ресурсов.
Государственная поддержка такой деятельности осуществляется предоставлением налоговых льгот, льгот в отношении платы за НВОС, выделением средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации при:
- внедрении наилучших доступных технологий;
- проектировании, строительстве, реконструкции систем по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод;
- установке оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов производства и потребления.
Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, но эта возможность слабо используется регионами РФ.
К этим видам предпринимательства относится коммерческая деятельность, имеющая экологический эффект согласно ГОСТ Р ИСО 14031-2001 «Управление окружающей средой. Оценивание экологической эффективности».
2. Анализ ситуации в сфере обращения с отходами в России.
В настоящее время отраслевой рынок отходов страны находится хоть и в состоянии некоторой стагнации, но в условиях начала активной фазы проведения реформы управления отходами в России и ее регионах. При этом основное внимание законодательной и исполнительной власти в последние годы концентрировалось на совершенствовании правового регулирования, устранения коллизий в законодательстве и оптимизации управления твердыми коммунальными отходами. В 2020 году в России начата реализация реформы управления отходами 1-2 классов опасности, включая строительство 7 экотехнопарков (ПТК) ФГУП ФЭО в регионах РФ.
Однако в этом отраслевом рынке России, при замедлении темпов преобразований формирование отраслевого рынка отходов прошедший год отмечен следующими неблагоприятными тенденциями:
- снижение роли неструктурированного предпринимательского сообщества области в развитии открытого, конкурентного и эффективного рынка отходов производства и потребления с тенденцией поглощения рынка крупными инвесторами, отказ государства от внедрения механизмов саморегулирования отрасли;
- рост протестных экологических акций населения страны по вопросам размещения и экологически опасной эксплуатации объектов захоронения отходов, а также размещения МСК в черте населенных пунктов);
- низкий уровень контроля надзорных органов (в т.ч. правоохранительных) за профилактикой нарушений действующего законодательства, особенно в сфере обращения с опасными отходами;
- неудовлетворительный рост объемов инвестиций в сферу обращения с отходами и числа инвестиционных предложений, незначительный рост объемов обработки ТКО;
- возрастание потенциального экологического ущерба (в первую очередь неучтенного) за счет роста объема накопленных отходов;
- отсутствие полного и достоверного учета образования опасных производственных отходов на предприятиях –отходообразователях, в том числе занижение классов опасности отходов;
- отсутствие системы сбора от населения и переработки ртутьсодержащих ламп и приборов, элементов питания 1-2 классов опасности, отходов ЛКМ и бытовой химии, просроченных лекарственных препаратов и т.д.;
- закрытость и отсутствие конкуренции на рынке обращения с опасными отходами, формальность проводимых предприятиями-отходообразователями тендеров на оказания услуг по обращению с отходами;
- частичное несоответствие фактической ситуации территориальных схем обращения с отходами регионов, их недостаточная экономическая обоснованность (включая обработку отходов), высокая доля транспортных расходов по перевозке ТКО от контейнерных площадок до объектов обработки и захоронения отходов;
- система государственного экологического надзора и контроля за сферой обращения с отходами производства и потребления в соответствии с установленными законодательством ограничениями проверок значительно ослаблена и недостаточно эффективна, практика правоприменения не позволяет обеспечивать в полной мере уровень экологической безопасности при обращении с отходами;
- при наличии единого федерального закона «Об отходах производства и потребления» и невозможности фактического разделения образующихся отходов, законодатель все же отделил правовое регулирование твердых коммунальных отходов (включающих в себя отходы 1-5 классов опасности) от отходов 1-2 классов опасности, создав независимые друг от друга ППК «Российский экологический оператор» и ФГУП «Федеральный экологический оператор». При этом отходы 3-4 класса опасности не имеют своего государственного регулятора, а обращение с отходами 5 класса опасности отходов вообще не лицензируется Росприроднадзором;
- стагнирует система раздельного сбора отходов от населения (включая опасные в массе ТКО), в системе сбора и накопления ТКО применяются устаревшие и ненадежные в эксплуатации типы мусорных контейнеров;
- отсутствует должный уровень государственного управления и контроля в сфере учета образования и обращения с опасными промышленными отходами, что представляет реальную угрозу экологической безопасности регионов;
- общая тенденция закрытия от населения объективной и полной информации о воздействии объектов захоронения отходов на окружающую среду и здоровье населения вопреки требованиям статьи 4.3 ФЗ «Об охране окружающей среды»;
- в регионах пока не сложился открытый конкурентный динамично развивающийся рынок обращения с отходами и вторичными ресурсами,
- одним из значимых неблагоприятных для государства, природы и общества социально-политических явлений в сложившейся в настоящее время практике правоотношений является тенденция к монополизации отраслевого рынка твердых коммунальных отходов региональными операторами ТКО. Не решены на законодательном уровне вопросы ответственности регионального оператора ТКО за накопление и своевременный вывоз растительных и строительных отходов от населения, отходов от разборки зданий, отходов офисной и бытовой техники, медицинских и иных отходов, образующихся у населения в селитебных зонах.
3. Предложения по диверсификации реформы управления отходами в РФ.
В 2024 году Совет Федерации ФС РФ и Правительство РФ, озабоченные торможением реформы обращения с отходами, сформировали федеральный штаб и региональные рабочие группы по корректировке действующего законодательства, регулирующего сферу обращения с отходами
С учетом необходимости создания экономически и экологически эффективной системы обращения с отходами и вторичными ресурсами целесообразно рассмотреть следующие рекомендации:
- содействие со стороны предпринимательского сообщества (СРО) и общественных организаций органам власти, надзорным органам, ОМСУ в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего реформу управления отходами производства и потребления, в практике правоприменения, в привлечении инвестиций в данную отрасль экономики;
- реализация на базе федерального «Экопромпарка» в городе Миасс Челябинской области пилотного проекта по отработке механизмов эффективного управления отходами на территории муниципалитета, формирование системы раздельного сбора отходов и вторичных ресурсов для обеспечения сырьем данного экопромпарка;
- совершенствование правовых механизмов (ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды) в оказании государственной поддержки экологически эффективным проектам в данной сфере на региональном уровне с приоритетом создания инфраструктуры раздельного сбора и переработки отходов, использования вторичных материальных ресурсов;
- координация со стороны региональных органов власти в развитии рынков обращения с отходами, содействие повышению его открытости, инновационности, конкурентности и эффективности;
- профилактика коррупции, бездействия и злоупотреблений в сфере правоотношений, регулирующих обращение с отходами;
- проведение активного общественного экологического контроля в сфере управления коммунальными и промышленными отходами (включая медицинские);
- обеспечение открытости, законности и доступности тендеров на оказание услуг по обезвреживанию отходов на предприятиях-отходообразователях регионов;
- внедрение принципов саморегулирования в отрасли управления промотходами, содействие стимулированию предприятий-отходообразователей в заключении договоров с членами СРО, в применении действующих правовых норм о дополнительных гарантиях ответственности СРО за выполнение договорных обязательств своих членов;
- повышение уровня правовой и специальной подготовки в сфере управления отходами персонала предприятий – отходообразователей и предприятий-лицензиатов;
- противодействие нарушениям антимонопольного законодательства в данной сфере;
- раскрытие экологической информации о производственной деятельности всех предприятий-лицензиатов, работающих в сфере обращения с опасными отходами в регионах, (ст. 4.3 ФЗ «Об охране окружающей среды»), формирование негосударственного реестра и рейтингов данных субъектов предпринимательства;
- стимулирование внедрения наилучших доступных технологий в сфере обращения с отходами производства и потребления;
- разработка муниципальных программ по оптимизации и повышению экологической эффективности в управлении отходами, включая массово-разъяснительную работу с населением по раздельному сбору отходов, с привлечением «экологически окрашенных» бюджетных средств;
- проверка достоверности госстатотчетов 2ТП (отходы) и иной отчетности предприятий-лицензиатов в сфере обращения с отходами, корректировка региональных кадастров отходов;
- формирование открытой системы достоверного учета образования и дальнейшего движения опасных отходов до окончания их жизненного цикла, содействие ФГУП «ФЭО» ГК РосАтом в данном вопросе;
- оптимизация территориальных схем обращения с отходами, в том числе с ТКО, включая сокращение расстояний транспортирования отходов и увеличение доли обработки ТКО в тарифах.
- продолжение программы по ликвидации накопленного экологического вреда (объектов размещения отходов);
- переоценка роли и статуса региональных операторов ТКО с целью исключения полного их доминирования на региональных рынках отходов и возложение на РО ТКО ответственности за вывоз из селитебных зон населенных пунктов всех образующихся там отходов от населения, включая веточную массу, растительные отходы, строительные отходы и отходы от разборки зданий и сооружений, опасные бытовые отходы;
- наделение органов местного самоуправления функциями непосредственного участия в создании на территории муниципалитетов систем управления отходами производства и потребления, включая раздельный сбор таких отходов и вторичных ресурсов и реализацию соответствующих муниципальных программ;
- развитие регионального законодательства по регулированию рынка обращения с отходами, в том числе с использованием льгот и преференций, предусмотренных федеральным законодательством с целью создания инфраструктуры переработки отходов;
- межрегиональный обмен опытом обращения с отходами производства и потребления;
- взаимодействие со СМИ и общественными организациями в проведении реформы управления опасными промышленными отходами на региональном уровне.
Ввиду публичной негативной оценки председателем Совета Федерации СФ РФ Валентиной Матвиенко хода «мусорной» реформы в стране представляется целесообразным и даже необходимым рассмотреть указанные выше предложения на уровне Правительства РФ, иначе негативные тенденции в управлении отходами в России будут нарастать вместе с ростом общественного недовольства и накопленного экологического вреда, а также с ущербом экономике. Именно в цикличной экономике можно найти и рост ВВП и решения проблем экологической безопасности страны.
4. Перспективы международного сотрудничества в данной сфере.
Правовой основой международного сотрудничества в сфере обращения с отходами, проблемы которой имеют общепланетарное значение, являются Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях, Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле, Минаматская конвенция о ртути и другие международные правовые акты. При этом Россия нуждается в обмене с зарубежными партнерами современными наилучшими экологически эффективными технологиями обращения с отходами производства и потребления
г.Москва, 27.11.2024г.
А.К. Веселов- председатель Ассоциации Саморегулируемой
организации «Объединение предпринимателей по рециклингу
отходов» к.ю.н.
Все выпуски журнала «ЭкоГрад» в электронной версии читайте на pressa.ru,
Бумажные экземпляры спецвыпусков и книги В. Климова можно приобрести на OZON
