РЕЗОЛЮЦИЯ
(проект)
круглого стола Регионального отделения ОНФ в Московской области:
«Социально-экологическая повестка Подмосковья: стратегия "Зелёный щит" как инструмент устойчивого развития».
г. Химки 14 июня 2016 года
Московский регион составляет всего 0,3 % от площади Российской Федерации, и при этом на его территории, только по официальным данным, проживает до 15 % населения всей страны, что делает Москву и прилегающие к ней городские образования первого пояса Подмосковья не только самым плотно заселенным регионом России.
По данным Росстата, количество автотранспорта в Московском регионе в период с 1990 по 2014 год выросло с 1 101 360 до 6 018 000, а площадь вводимого в эксплуатацию жилья возросла с 4 637 000 до 9 713 000.
За удобства жизни в городской среде человек платит многочисленными негативными факторами вредного воздействия: повышенным загрязнением воздуха продуктами сгорания автомобильного топлива и мелкодисперсной пылью, виброаккустической нагрузкой, концентрацией вредных веществ в воде и почве. Отдельный фактор негативного воздействия представляет ставшая «модной» при благоустройстве городской среды тенденция к запечатыванию почв, замены экологически эффективных пространств на искусственные покрытия из плитки, асфальта и бетона. Все перечисленные материалы имеют свойство аккумулировать тепло и создавать над городом в жаркое время года «тепловые острова», столбы перестойного раскаленного воздуха, губительного для людей с дисфункциями сердечно-сосудистой системы и органов дыхания.
Из 102 важнейших болезней, групп болезней и травм, которые рассмотрены в Докладе о состоянии здравоохранения в мире Всемирной ассоциации здравоохраненияза 2004 г., факторы экологического риска вносят свой вклад в общее время болезней по 85 категориям, причем 23% от общего числа смертей и 24% от общего числа заболеваний обусловлены непосредственно неблагоприятным экологическим состоянием.
Единственным фактором снижения вредных воздействий, обусловленных городской средой и транспортом, является природный комплекс – других средств сохранения среды, благоприятной для здоровья человека, просто не существует.
По данным итогового рейтинга экологического благополучия регионов России за 2015 г., составляемого организацией «Зеленый патруль», Московская область находится на 81-м месте по стране, причем такое положение стабильно сохраняется по данным наблюдений с 2008. На ряду с интенсивным притоком населения в регион, увеличением числа автомобилей, наблюдается устойчивое увеличение заболеваемости, в том числе, онкологией.
Расширение и уплотнение застройки Подмосковья осуществляется почти исключительно за счет территорий природного комплекса: развитие дорожной сети осуществляется за счет вырубки лесных массивов – примерами такого подхода являются строящаяся развязка в Лыткарино, платная дорога в Путилково, а также проект ЦКАД, до 60% которого планируется провести по лесам. Общей тенденцией жилищного строительства также является застройка лесных территорий и сельскохозяйственных угодий с целью возведения коммерческого жилья. Актуальным примером промышленной и деловой застройки в Подмосковье является уничтожение 300 Га Поваровского леса с целью возведения технопарка.
Экологическая безопасность населения является составной частью национальной безопасности и абсолютным приоритетом любого развития, что закреплено Указом Президента России от 4 февраля 1994 г. N 236. Как справедливо было замечено губернатором Челябинской области в ходе круглого стола по экологии в феврале 2015 года, никакие соображения улучшения инвестиционного климата, никакие меры по развитию здравоохранения и спорта не имеют смысла, если в силу неблагоприятной экологической обстановки продолжительность жизни людей стремительно сокращается, а заболеваемость растет.
В 1935 г. при разработки стратегии развития Москвы и пригорода был создан лесопарковый защитный пояс – ЛПЗП – предназначенный для компенсации нагрузки на здоровье населения. Начиная с 1980-х годов, и особенно в период с 2003 года, территории ЛПЗП стремительно застраивались, и к 2014 г. было уничтожено свыше 30 тыс. Га территорий ЛПЗП. Данная тенденция усугублялась интенсивной уплотнительной застройкой в черте населенных пунктов первого пояса расселения Московского региона.
Общероссийским народным фронтом «За Россию!» предложения стратегия выполнения поставленных Президентом России задач устойчивого развития территорий страны и обеспечения экологической безопасности населения. Средством выхода из состояния экологического кризиса Московского региона являются создание зон с особым режим обеспечения экологической безопасности и комплексный подход к сохранению системы экологически эффективных территорий региона.
Данная стратегия получила название «Зеленый щит» и была поддержана действующим президентом России, лидером Общероссийского народного фронта Владимиром Владимировичем Путиным.
С целью изучения возможностей реализации создания Зеленого щита в Московском регионе региональный штаб ОНФ провел выездное заседание в городском округе Химки Московской области, как муниципальном образовании, характерном и типичном с точки зрения застройки и развития первого пояса Подмосковья. На примере данного муниципального образования можно не только выявить практические трудности внедрения стратегии Зеленого щита, но и, совместно с местными общественными активистами, региональными и местными органами государственной власти, органами местного самоуправления выработать эффективные механизмы их преодоления.
По итогам выездного заседания экспертной группой ОНФ выявлены следующие аспекты реализации стратегии устойчивого развития «Зеленый щит» Московского региона, требующие особого внимания и совместного решения:
И создание Зеленого щита, и понятие зеленого фонда городских и сельских поселений, предусмотренное действующими нормами федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 г., основывается на территориальном вопросе.
Основополагающее значение для формирования экологического каркаса поселение имеют озелененные территории различного вида, от земель лесного фонда и городских лесов до системы озеленения в границах жилых районов. По данным 2010 г. удельный вес зеленых насаждений в г.о. Химки составил 10% от всех территорий, что в 4 раза меньше минимальных показателей, установленных действующими строительными правилами (СП 42.13330.2011).
Действующим законодательством установлено, что в обязанности органов местного самоуправления входит постановка на кадастровый учет городских лесов, парков и лесопарков, а также земельных участков домовладений с находящимися на них озелененными территориями и озелененных территорий общего пользования. Примером исполнения этих обязательств можно привести Санкт-Петербург, где на местном уровне всем территориям зеленого фонда присвоен порядковый номер и все они поставлены на кадастровый учет.
Для Подмосковья характерна обратная ситуация, что в полной мере наблюдается и на территории г.о. Химки: в период 2003-2013 гг. произошло массовое формирование земельных участков с целью предоставления в аренду под застройку, при этом не были приняты во внимание землеустроительные документы предшествующего периода, зафиксированные границы лесничеств, придомовых территорий, и зафиксированное, в том числе, предшествующими документами территориального планирования, расположение зеленых зон.
Закрепление границ и официального статуса городских лесов проведено не было, несмотря на то, что Прокуратура в судебном порядке обязала местную администрацию осуществить лесоустройство. В 2015 г. местная администрация в судебном порядке пыталась остановить исполнительное производство по данному решению, но встретила отказ с мотивировкой о том, что неисполнение решения суда приведет к утрате лесных территорий и нарушению экологических прав населения. Также в 2013 – 2015 гг. было подготовлено и осуществлено выставление на торги земельных участков под ИЖС, сформированных на территории Сходненского леса.
Ситуация типична для Подмосковья: «за период 1992-2004 гг. на территории Московской области под малоэтажное строительство было отведено 120,2 тыс. га. Процесс дачного и коттеджного строительства охватил значительные территории Одинцовского, Красногорского, Истринского, Солнечногорского, Пушкинского, Мытищинского, Ленинского, Домодедовского районов. Дачные и коттеджные поселки имеют характер второго жилья. Это явление в тех масштабах, которое оно приобрело в Московской области и в России, в мировой практике аналогов не имеет» (Схема территориального планирования Московской области, 2007). В случае со Сходненским лесом на территории г.о. Химки торги удалось отменить благодаря своевременному вмешательству руководителя местной администрации по сигналу от местных жителей. В судебном порядке была расторгнута аренда нескольких земельных участков под многоэтажное жилищное строительство на территории Сходненского леса, причем инициатором одного из судебных процессов выступил непосредственно арендатор, в судебном порядке доказавший ничтожность договора аренды, заключенного в отношении земельных участков на территориях, по более ранней лесоустроительной документации относившихся к лесам.
Обратный пример – розданные под ИЖС участки Новогорского леса и прилегающих к нему полей, где в настоящее время производится интенсивная застройка, угрожающая жизнеспособности прилегающих лесных территорий.
Аналогично были последовательно разделены на земельные участки и отданы в аренду под застройку территории городских парков, характерным примером чего является городской парк «Дубки»: от первоначальной площади 25 Га после формирования земельных участков под застройку был поставлен на кадастровый учет земельный участок «под парк» размером 14,3 Га. Местными активистами через материалы дела Федеральной антимонопольной службы были добыты документы, доказывающие, что местная администрация, исходя из внутренней переписки, знала о факте нахождения данных территорий в границах городского парка, и хотя и отрицала данный факт публично, оправдывая тем самым собственные решения о застройке его территорий. В 2015 г. новым руководством Администрации г.о. Химки после многочисленных обращений со стороны общественности был инициирован процесс возвращения в парк ранее отчужденных территорий, однако, на настоящий момент процесс продвигается медленно и заявляемые сроки постоянно срываются.
Следует отметить, что сохранение и учет экологически эффективных территорий в Подмосковье в настоящее время являются вопросами скорее политической воли, чем правоприменения: зачастую при наличии достаточных оснований возвратить экологически эффективные территории, оказавшиеся в аренде под строительство, соответствующие решения местными или региональными властями не принимаются по политическим соображениям. Характерными примерами являются:
- отмененное в 2016 г. решение о возврате в парк «Дубки» двух земельных участков, ранее декларированное в официальном письме от июня 2015 г.;
- непринятие решения о сохранении Морщихинского поля.
В обоих случаях имеет место истечение сроков аренды, что дает право расторжения аренды в одностороннем порядке согласно ч. 2 ст. 610 Гражданского кодекса России – такие решения просто не принимаются уполномоченными на это лицами.
Не менее характерным примером действия деструктивно направленной политической воли является представленный экспертами прецедент по земельному участку на озелененной территории вблизи дома 12 по ул. Парковая. В апреле 2015 г. Администрация городского округа инициировала судебный процесс о расторжении аренды земельного участка в связи с его неосвоением и в первой инстанции суд выиграла; в августе 2015 г. в апелляционной инстанции было заключено мировое соглашение, согласно которому Администрация г.о. Химки отказывается изымать у арендатора земельный участок и обязуется содействовать его застройке. Факт вскрылся в январе 2016 г., когда на публичные слушания был представлен соответствующий проект застройки, предусматривающий уничтожение озелененной территории практически полностью. После начавшихся активных протестов местного населения местной администрацией было составлено негативное заключение по публичным слушаниям, но решения о принятии каких-либо действий по расторжению аренды и сохранению озелененной территории не принято.
С учетом вступившего в силу с 1 января 2015 г. на территории Московской области закона о перераспределении полномочий (№ 106-ОЗ) главенствующую роль при принятии как политических, так и административных решений о застройке, землепользовании и развитии территорий муниципальных образований принимают региональные органы государственной власти – что, однако, не устраняет возможности органов местного самоуправления осуществлять ранее принадлежавшие им полномочия в трехлетний период с момента перераспределения полномочий и в дальнейшем в порядке ходатайствования перед уполномоченным органом.
Данные нововведения привели к изменению характера ведения градостроительной деятельности в противоречие с указаниями Президента России В.В. Путина о повышении роли участия граждан в градостроительной деятельности – как демонстрирует пример последовательной застройки мкр. Новокуркино, практически отстранили граждан от возможности участвовать в выработке соответствующих решений до их принятия.
Сохранение экологически эффективных территорий является одним из двух необходимых компонентов создания Зеленого щита Московского региона. Для того, чтобы такой щит не только существовал, но успешно функционировал, требуется, чтобы затрагивающая природный каркас региона хозяйственная деятельность отвечала задачам сохранения и неистощимого использования природных объектов.
Массовое распространение короеда-типографа по лесным массивам, состоящим, по преимуществу, из ельников, привело к началу беспрецедентных по масштабам санитарных рубок. Вместе с тем, общественный контроль выявил, что такие рубки осуществляются с многочисленными нарушениями – в г.о. Жуковский местными активистами зафиксированы случаи фальсификации заключений лесопатологического обследования, в результате которых за пораженные короедом ельники выдавались березняки и сосновые боры.
При производстве сплошных санитарных рубок последующее лесовосстановление зачастую оказывается неэффективным, поскольку в процессе рубки уничтожаются не только пораженные, но и практически здоровые деревья. После активного проезда спецтехники во время рубок и после подготовки территории к лесопосадкам существующая экосистема оказывается практически уничтожена.
При этом публичные выступления представителей Комитета лесного хозяйства Московской области указывают, что следом за короедом-типографом аргументом в пользу сплошных санитарных рубок станет «перестойность» лесов: данный довод по своему содержанию антинаучен и антиэкологичен, поскольку лес представляет из себя не просто территорию с вертикально стоящей древесиной, но сложившуюся результате естественных процессов экосистему, в связи с чем формирование полноценных лесных территорий занимает столетия и лесные массивы, существующие на протяжении длительного времени без радикальных изменений, представляют особую ценность, и уже поэтому не подлежат сплошным санитарным рубкам.
По совокупности действий в отношении лесных территорий можно сделать вывод, что в Московской области предпринимаются попытки ведения промышленного лесопользования на лесах защитной категории: согласно установленному в настоящее время порядку, сплошными санитарными рубками занимаются частные коммерческие предприятия, обладающие правом сбыта срубленных деревьев к личной выгоде; в то же время, достигшие пригодного для вырубки возраста (т.н. спелые и перестойные) леса намереваются вырубать под псевдонаучными предлогами вопреки их экологической ценности.
В отношении зеленого фонда городов Подмосковья наблюдается устойчивая тенденция сокращения и деградации, что обусловлено неэффективностью управления городским зеленым фондом и неэффективностью компенсационного озеленения.
Компенсационное озеленение является обязательным во всех случаях уничтожения зеленых насаждений, предусмотренное на региональном и местном уровнях. Вместе с тем, типична практика «озеленения озелененных территорий», т.е. симуляции компенсационных посадок путем высадки зеленых насаждений на территориях, уже являющихся озелененными - в городских парках, скверах и аллеях – что, фактически, ухудшает состояние зеленого фонда, так как искусственно формирует загущение зеленых массивов.
Благоустройство в том виде, как оно реализуется в Московской области, является существенным фактором ухудшения состояния зеленого фонда: как правила, в качестве мер по улучшению состояния территории («благоустройству») практикуется вырубка естественного подлеска, уничтожения травяного покрова с заменой его на обыкновенный газон либо запечатывание почвы. Обычное явление – замена естественных берегов рек на габионы и вырубка деревьев и кустарника по эстетическим соображениям либо в силу того, что таковые мешают размещать те или иные объекты благоустройства: скамейки, брусчатку, фонари уличного освещения. В результате подобного «благоустройства» экологическая эффективность территорий стремительно снижается, отмечается деградация почвенного покрова. Показательным примером благоустройства такого вида является проект «Экоберег», реализуемый применительно к набережной канала им. Москвы в мкр. Левобережный г.о. Химки. В частности, в ходе мероприятий общественного контроля было установлено, что при благоустройстве набережной был вырублен вишневый сад, «мешавший» размещению скейт-парка, а хорошо развитый разнотравный растительный покров был, несмотря на постоянные протесты общественности, повсеместно уничтожен и заменен на газон.
При производстве описанного выше «благоустройства», а равно при расчете компенсационного озеленения в случаях застройки практически никогда не учитывается, что компенсации подлежит не только количество уничтоженных насаждений, но и фактически занимаемая ими площадь. В результате, несмотря на постоянные компенсационные посадки и получающие широкую огласку акции по посадке деревьев, общий удельный вес озелененных территорий по населенному пункту снижается, что в случае с территорией г.о. Химки подтверждено официальным ответом местной администрации.
Фактором ослабления зеленого фонда поселений, и, соответственно, фактором, который в дальнейшем помешает нормальному функционированию Зеленого щита Москвы и Подмосковья, является неквалифицированное производство работ по озеленению и содержание зеленых насаждений. Хотя озеленение по последним тенденциям принято делать большими пиар-акциями, реальная эффективность подобных «фестивалей посадки деревьев» невысока по нескольким причинам: 1) как правило, деревья на таких акциях высаживаются неквалифицированными добровольцами, общественными деятелями, и посадка происходит с грубыми нарушениями агротехники 2) время посадки выбирается, как правило, исходя из удобства должностных лиц и медийных соображений, в результате чего посадка часто приходится на неподходящее время года и погодные условия 3) как правило, после посадки уход в период приживаемости не ведется совсем либо ведется эпизодически; приемка не производится. Совокупность этих факторов, равно как и доминирующая публично-медийная направленность подобных работ по озеленению, приводит к низкой приживаемости саженцев (10-15%, по данным Б.Л. Самойлова, при советской норме в 96-98%).
Следует особо отметить, что, в особенности по сравнению с Москвой, в Московской области практически отсутствуют нормативные акты, регулирующие порядок создания и содержания озелененных территорий.
На территории России действуют «Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской федерации», утвержденные приказом Госстроя РФ № 153 от 15.12.1999 г. Этот свод технических нормативов предусмотрен для применения всеми службами зеленого хозяйства.
Тем не менее, непосредственных законодательных актов регионального либо федерального уровня, делающих данные правила обязательными к исполнению, отсутствуют, а нормы отсылочного характера должностными лицами, как правило, не принимаются во внимание – в связи с чем создание и содержание озелененных территорий осуществляется крайне небрежно и беспорядочно. В частности:
- на региональном уровне установлен запрет на посадку деревьев и кустарников без выдаваемого в установленном порядке разрешения; на примере г.о. Химки выяснилось, что ни порядок получения, ни форма разрешения не установлены, поэтому посадка осуществляется бесконтрольно и без соблюдения как-либо четких агротехнических норм, а учета посаженных деревьев не ведется.
- не существует легального статуса дикорастущего разнотравья, в связи с чем таковое, без всяких правовых оснований, рассматривается в качестве искусственно созданного газона обыкновенного и выкашивается дважды в месяц.
Необходимо отметить, что предусмотренный законом Московской области «О благоустройстве» порядок содержания газонов противоречит «Правилам», утвержденными Госстроем РФ, и отличается от последних в худшую сторону: в отличие от пяти видов газонов, известных «Правилам»: обыкновенный, луговой, спортивный, мавританский и партерный, областной закон знает только один вид: газон; если «Правила» в качестве обязательных мер содержания газонов называют внесение удобрений и дают четкие критерии полива, видового состава травосмесей и подготовки грунта, областной закон не содержит ничего из перечисленного, и единственной обязательной мерой содержания любых газонов называет кошение (что совершенно абсурдно, например, для цветущего «мавританского» газона). Характерно, что на данные недочеты активисты г.о. Химки указывали еще на стадии публичного обсуждения, направив предложения в Общественную палату Московской области. Дальнейшая судьба этих предложений неизвестна.
Также эксперты из числа местных активистов обращают внимание на то, что действующее в г.о. Химки «Положение о защите зелёных насаждений и порядке вырубки древесно-кустарниковой растительности на территории городского округа Химки Московской области» (утв. Решением Совета депутатов г.о. Химки Московской области» № 01/6 от 28.01.2015 г.) содержит комплекс норм, стимулирующих уничтожение зеленых насаждений и деградацию зеленого фонда. В частности, «Положением» устанавливается, что, в отличие от здоровых хорошо растущих деревьев, вырубка аварийных и сухостойных деревьев осуществляется без оплаты восстановительной стоимости. Таким образом, создается материальная заинтересованность не оказывать зеленым насаждениям, находящимся в ведении хозяйствующего субъекта, надлежащего ухода, и то и преднамеренно совершать порчу зеленых насаждений, от которых субъект желает избавиться.
Иными словами, создание и эффективное функционирование Зеленого щита Московского региона требует не только внедрение комплексного, интегрированного подхода к охране и содержанию территорий природного комплекса, но и изменения нормативной базы на региональном уровне – либо, что предпочтительно, разработка и введение единого федерального закона о создании, охране и содержании городских зеленых насаждениях, в котором надлежит соединить наиболее корректные и созидательные положения аналогичных региональных и местных нормативных актов и сводов технических нормативов, в частности, законов о защите зеленых насаждений Москвы и Санкт-Петербурга, «Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской федерации», ««Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Москве» и других.
По смыслу норм закона «О Зеленом щите», создание отдельных зон «зеленого щита» требует активной вовлеченности общественности и субъектов общественного контроля. В этой связи надлежит в рамках подготовки реализации стратегии «Зеленый щит» провести мониторинг действующего для Московского региона комплекса норм об общественном контроле и принять меры по устранению административных препятствий, способных усложнить или нивелировать общественный контроль.
Опыт городского округа Химки выявил, что инициативными группами местных жителей совместно с профессиональными биологами неоднократно проводились осмотры природных территорий, в частности, Химкинского лесопарка, по результатам которых были обнаружены местообитания растений и животных, входящих в списки Красной книги Московской области. Тем не менее, в настоящее время деятельность по созданию ООПТ в городском округе Химки, фактически, не осуществляется, и какие-либо ООПТ на территории городского округа отсутствуют, при том, что:
- часть Алешкинского леса, находящаяся на территории Москвы (Тушино), имеет официальный статус ООПТ, но не имеет такого статуса в отношении части этого же леса, расположенной на территории г.о. Химки;
- пример снегосвалки в Вашутино (г.о. Химки), соприкасающейся границами с ООПТ «Вашутинское мезотрофное болото в районе Молжаниновский» (Москва), демонстрирует отсутствие эффективного межрегионального сотрудничества между московскими и областными природоохранными учреждениями;
- в Куркино (Москва) находится ООПТ «Долина реки Сходня»; противоположный берег той же реки (г.о. Химки) интенсивно застраивается, хотя формально числится сельскохозяйственными угодьями, а оба берега той же самой реки, находящиеся на территории г.о. Химки выше по течению, в настоящее время уже застроены.
По итогам заседания в Химкам региональный штаб Общероссийского народного фронта «За Россию!» считает необходимыми следующие меры:
- Морщихинское поле (50:09:0070614:238)
- исторические территории парка «Дубки» (50:10:0010107:12, 50:10:0010107:11)
- часть придомовой территории д. 12 по ул. Парковая (50:10:0010104:29)
На примере данных объектов в составе рабочей группы выработаться механизмы защиты частей природного комплекса Подмосковья, находящихся под угрозой уничтожения по типичному сценарию сдачи в аренду.
- обрезка деревьев и кустарников только по разрешению на основе заключения специалистов. Самовольная обрезка является порчей зеленых насаждений. Кронирование запрещается – глубокая омолаживающая обрезка практикуется постепенно на протяжении 2-3 лет.
- уничтожение травяного покрова, в т.ч. газона, только по разрешению. Учет площади уничтожаемого травяного покрова в разрешительной документации.
- механические раны деревьев и кустарников подлежат лечению. Непринятие мер по лечению рассматривается в качестве порчи зеленых насаждений бездействием.
- листовой опад с открытого грунта убирается только при наличии задокументированных оснований: подтвержденного заключением специалистов сверхнормативного загрязнения либо оформленного документально статуса газона.
- дикорастущее разнотравье не является газоном и содержится в режиме луговых угодий; кошение мавританских газонов не допускается. Кошение луговых газонов, в т.ч. созданных путем улучшения существующего травостоя, осуществляется только на специально отведенных для этого участках, остальная часть оставляется в виде цветущего разнотравья.
- наличие в травяном покрове проплешин, отсутствие травяного покрова на открытом грунте озелененных территорий, включая дворовые территории, не допускается и рассматривается в качестве порчи зеленых насаждений/порчи почвы бездействием.
- непринятие мер по инвентаризации зеленых насаждений является нарушением; осуществляется плановая оценка состояния зеленых насаждений не менее двух раз в год, осенью и весной.
- использований солей и иных химических противогололедных средств на озелененных территориях, включая парки, сады и скверы, не допускается.
