В Москве прошло заседание Рабочей группы по экологии и природопользованию Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации по теме «Развитие экологического страхования в России»
И вот что увидел и услышал «ЭкоГрад» в АЦ «Форум», где проходило заседание.
В видеоклипе:Исмаилов Рашид Айдынович, руководитель Рабочей группы по экологии и природопользованию Экспертного совета при Правительстве РФ, Зам.председателя СОПС Минэкономразвития России, руководитель Отделения проблемприродопользования и экологии, д.э.н.профессор РАНХ и ГС, академик РЭА Анатолий Васильевич Шевчук
Видео
«ЭкоГрад» получил драфт предложений рабочей группы - «ПРЕДЛОЖЕНИЯ по развитию страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды Рабочей группы по экологии Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации» которые изложены ниже
Общее состояние природоохранного законодательства с точки зрения возможности развития инструментов страхования в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует эффективная система предупреждения и возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Практически не используются экономические механизмы в сфере природопользования и охраны окружающей среды, предусмотренные рядом международных и российских нормативноправовых актов в рамках создания и внедрения концепции устойчивого развития государства. В сфере природопользования, охватывающей целый ряд отраслей, непосредственно связанных с освоением, добычей и использованием природных ресурсов, а также в результате иной хозяйственной деятельности, либо вследствие негативного воздействия природных явлений, стихийных бедствий, техногенных аварий и катастроф, наносится значительный ущерб окружающей среде, а также причиняются убытки государству как собственнику природных ресурсов, вред жизни и здоровью населения, имуществу физических и юридических лиц. Ликвидация последствий причиненного ущерба в настоящее время зачастую осуществляется либо за счет бюджетных ассигнований, либо не осуществляется вовсе.
В связи с этим хозяйственная деятельность предприятий природоресурсных отраслей, создающих опасность для окружающей среды и здоровья населения, нуждается в создании резервов финансовых средств для обеспечения гарантий возмещения вреда на случай его причинения окружающей среде, государству и третьим лицам. Одним из эффективных экономических инструментов охраны окружающей среды и регулирования хозяйственной деятельности в сфере природопользования может стать страхование, способное выполнять превентивную, контролирующую, социальную, компенсаторную и инвестиционную функции.
Использование механизма страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды позволит сократить бюджетные ассигнования на предупреждение и ликвидацию негативных последствий хозяйственной деятельности на окружающую среду, снизить риск возникновения чрезвычайных ситуаций путем проведения превентивных (предупредительных) мероприятий, создать дополнительные внебюджетные источники финансирования долгосрочных целевых инвестиций, направленных на проведение не только предупредительных, но также восстановительных мероприятий, в первую очередь на восстановление природных ресурсов и охрану окружающей среды. Федеральное законодательство, действующее в сфере природопользования и охраны окружающей среды, предусматривает ответственность субъектов хозяйственной деятельности за нарушение норм и правил природопользования и возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде, имуществу и здоровью населения, однако во многих случаях не предоставляет конкретного механизма компенсации причиненного вреда. На текущий момент в Российской Федерации не создано благоприятных условий, стимулирующих интенсивный рост и развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в связи с чем у российских страховых компаний отсутствуют реальные возможности обеспечивать полноценной страховой защитой риски по крупным
2
объектам природопользования, в особенности экологические риски в полном объеме ожидаемого ущерба. В этой связи основными направлениями развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, должны стать: - развитие страхового механизма защиты имущественных интересов государства как собственника природных ресурсов, граждан и юридических лиц от убытков, причиняемых в результате нерациональной хозяйственной деятельности и загрязнения окружающей среды; - создание механизма аккумулирования финансовых средств для их целевого использования на реальное возмещение ущерба, причиняемого здоровью и имуществу физических и юридических лиц в результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды, на восстановление качества природных ресурсов и потребительских свойств окружающей среды, а также на проведение превентивных (предупредительных) мероприятий, в том числе природоохранных; - создание законодательного механизма обеспечения предоставления финансовых гарантий компенсации вреда окружающей среде посредством использования механизма страхования при осуществлении деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - создание финансовых, экономических и других условий, стимулирующих развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Вместе с тем в предыдущие годы и в настоящее время российскими экологами и специалистами страховой отрасли, страховых организаций, в частности Ассоциации экологического страхования, осуществлялись теоретические разработки и организационные мероприятия в данной сфере, разрабатывались проекты нормативных правовых актов, осуществлялись практические шаги по апробации и реализации ряда пилотных проектов для развития и внедрения экологического страхования.
Участниками рабочей группы при Комитете Совета Федерации по охране окружающей среды и природным ресурсам, Комитете по аграрно-продовольственной политике и природопользованию была разработана Концепция развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды для Министерства природных ресурсов Российской Федерации с основными задачами и мероприятиями по внедрению различных видов экологического страхования; был разработан и обсужден с участием широкого заинтересованных сторон проект Федерального закона «Об обязательном страховании ответственности субъектов хозяйственной и иной деятельности за вред окружающей природной среде», а также методическое обеспечение для его реализации; разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среде» в части внесения изменений и дополнений в нормы, регулирующие осуществление экологического страхования в Российской Федерации, а также порядок исчисления размера вреда окружающей среде (статьи 18 и статьи 77); разработан проект Федерального закона «Об обязательном страховании риска неисполнения пользователем недр своих обязательств по консервации и ликвидации горных выработок, скважин и иных подземных сооружений», а также методическое обеспечение его реализации; подготовлено методическое обеспечение для проведения ряда пилотных проектов по экологическому страхованию (Пилотный проект по страхованию лесов Северо-Запада России от пожаров и других опасностей, региональные пилотные проекты по страхованию ответственности за вред, причиненный экологически опасной деятельностью и др.). Была проведена по популяризации и разъяснению новых положений и разработок в области экологического страхования с целью выработки общих подходов не только среди специалистов и заинтересованных лиц в Российской Федерации, но и среди участников стран ШОС и СНГ. Был изучен зарубежный опыт стран СНГ и дальнего зарубежья по
3
порядку оценки вреда окружающей среде, применяемых методиках и выработаны подходы, которые могут быть использованы в сфере экологического страхования. Это позволило обосновать новые подходы к экологическому страхованию, в соответствии с которыми под экологическим страхованием следует понимать сложную систему видов страхования из различных отраслей страхования, предназначенных для страховой защиты конкретных групп имущественных интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц, в том числе включающую в себя такие виды как: - страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды; - страхование ответственности природопользователей за невыполнение (ненадлежащее выполнение) обязательств по договорам природопользования; - страхование финансовых рисков природопользователей; - страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности (пользования, распоряжения); - страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей среды; - страхование физических лиц от несчастных случаев и болезней в связи с негативным воздействием загрязненной окружающей среды; - страхование от чрезвычайных ситуаций и катастрофических рисков.
Такая классификация видов экологического страхования позволила снять одно из основных противоречий в определении экологического страхования: экологическое страхование не должно рассматриваться только как страхование ответственности хозяйствующих субъектов за причиненный вред окружающей среде, в покрытие по которому на протяжении многих лет теоретики и практики данного страхования пытались включить, нарушая принципы страховой классификации и нормы страхового законодательства, все возможные предметы экологического страхования, тем самым препятствуя развитию одного из широкого используемого на практике в зарубежных странах вида экологического страхования. Проведение каждого из видов экологического страхования имеет свою специфику как с точки зрения особенностей объектов, субъектов страхования, так и механизма реализации. Кроме того, каждый из вышеперечисленных видов может иметь подвиды. Так, например, на основании только договорной ответственности возможно введение: - страхования ответственности недропользователей за невыполнение обязательств, связанных с консервацией (ликвидацией) скважин, горных выработок, шахт и др.; - страхование ответственности лесопользователей за невыполнение обязательств по договору аренды по осуществлению затрат на лесовосстановление; - и т.д.
С использованием нового подхода к экологическому страхования для стран СНГ» к 2014 году была разработана и принята новая редакция Модельного Закона «Об экологическом страховании» (Постановление МПА СНГ от 18.04.2014 г. № 40-10). Закон служит основой для уточнения понятий и положений национального законодательства, кодификации и гармонизации нормативно-правового обеспечения экологического страхования, необходимого для выработки стандартов, принципов и правил, лежащих в основе создания общего пространства в области экологического страхования государств – участников СНГ. В соответствии с Модельным Законом «Об экологическом страховании» основными задачами организации страхового дела в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются: – проведение единой государственной политики в сфере экологического страхования; – установление принципов страхования и формирование механизмов страхования, обеспечивающих защиту имущественных интересов государства и (или) физических и
4
(или) юридических лиц, в собственности которых находятся объекты окружающей среды, при загрязнении объектов окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает вредное воздействие на объекты окружающей среды; – определение основных форм, видов и условий экологического страхования; – установление способов обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по экологическому страхованию; – обеспечение единых методологических подходов к осуществлению экологического страхования; – обеспечение единых условий защиты имущественных интересов государства и (или) физических и (или) юридических лиц, в собственности которых находятся объекты окружающей среды, при трансграничном загрязнении объектов окружающей среды. Таким образом, можно отметить, что на сегодняшний день имеется серьезная методическая база и организационно-практический потенциал для эффективного развития не только экологического страхования, но и других экономических инструментов управления рисками в сфере охраны окружающей среды рационального природопользования.
Предложения по развитию экологического страхования в современных условиях. Необходимость разработки и принятия базового законопроекта об экологическом страховании в Российской Федерации. В соответствии с новыми подходами к созданию системы экологического страхования, предложенными рабочей группой при Комитете Совета Федерации по охране окружающей среды и природным ресурсам, затем Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, по разработке законопроекта об экологическом страховании, система экологического страхования должна представлять собой многоуровневую систему страховых резервов и фондов, сформированных как силами коммерческого страхования, так и хозяйствующими субъектами, обществами взаимного страхования, государственными органами и др. В связи с этим, прежде всего, необходима разработка и принятие системного законопроекта, который должен включать в себя все основные вопросы по созданию, функционированию и развитию системы экологического страхования в Российской Федерации, так как без него не представляется возможным качественное функционирование ни одного элемента системы. Другим вариантом такого законопроекта может быть проект федерального закона, охватывающий не только использование механизма страхования в сфере экологии, но и другие виды финансовых гарантий, развитие которых необходимо для обеспечения экологической безопасности страны. Его рабочее название может быть: «О финансовых гарантиях в сфере обеспечения экологической безопасности Российской Федерации». В этом случае система экологического страхования будет представлять собой составную часть системы финансовых гарантий наряду с банковскими и иными видами финансовых гарантий.
Развитие законодательства о вмененном экологическом страховании Развитие системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды возможно при условии создания четкой нормативно-правовой базы в данной сфере, направленной, с одной стороны, на обеспечение социально ответственного экономического развития и природопользования при условии защиты природноресурсного потенциала и окружающей среды для будущих поколений и повышение социальной и финансовой ответственности субъектов природопользования, с другой стороны, на совершенствование действующей нормативно-правовой базы по вопросам
5
страхования и развитие новых норм, позволяющих эффективно осуществлять страхование в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Такая задача уже ставилась, в том числе перед страховым рынком, в частности, п.17. в Стратегии развития страхового рынка России до 2020 года предусмотрено в т. ч. «формирование законодательных основ для развития системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды (экологического страхования) внесение изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты». Кроме того, в принятом для стран СНГ Модельном законе «Об экологическом страховании» статьей 21. «Государственное регулирование страховой деятельности в сфере защиты объектов окружающей среды» п.2 предусмотрено, что основными принципами государственного регулирования страховой деятельности в сфере защиты объектов окружающей среды являются: – обеспечение социально ответственного экономического развития и природопользования при условии защиты природно-ресурсного потенциала и окружающей среды для будущих поколений и повышение социальной и финансовой ответственности субъектов природопользования; – совершенствование действующей нормативно-правовой базы по вопросам страхования и разработки новых норм, позволяющих эффективно осуществлять страхование в сфере защиты объектов окружающей среды; – обеспечение гарантированного целевого использования страховых выплат; – обеспечение условий для предупреждения причинения вреда объектам окружающей среды и уменьшения последствий страхового события; – обеспечение финансовой устойчивости операций по экологическому страхованию путем создания многоуровневой системы финансовых гарантий; – обеспечение единых методологических и методических подходов к проведению операций по экологическому страхованию; – обеспечение государственного контроля (надзора), осуществляемого уполномоченным органом государственной власти в области охраны окружающей среды, за реализацией плана предупредительных мероприятий, финансируемого из резерва предупредительных мероприятий; – обеспечение государственного контроля (надзора), осуществляемого органом страхового надзора, за проведением операций по экологическому страхованию. В этой связи основными направлениями совершенствования и развития нормативно-правовой базы в сфере природопользования и охраны окружающей среды должны стать: - повышение ответственности хозяйствующих субъектов и природопользователей в виде установления и закрепления за ними обязательств по возмещению вреда, причиненного природной среде, третьим лицам и государству, а также недопустимости осуществления деятельности без наличия финансовых гарантий его обеспечения, например, при эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и отнесенных Постановлением Правительства от 28.09.2015г., № 1029 к объектам 1,2,3,4-й категории; - установление и совершенствование условий пользования природными ресурсами, включая процедуры взаимодействия субъектов отношений по поводу природопользования, которые позволят эффективно осуществлять страхование в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - совершенствование условий, касающихся осуществления страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Данные условия должны быть закреплены в основных нормативно-правовых актах, регулирующих соответствующие виды природопользования: Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом, Федеральным законом «Об охране окружающей среды, «О недрах», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О
6
соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О безопасном обращении с пестицидами и аргохимикатами», «Об отходах производства и потребления», «Правилах охраны недр», «Положением о порядке лицензирования пользования недрами», типовыми формами лицензии на право пользования природными ресурсами, типовыми формами договоров, согласно которым природные ресурсы и объекты предоставляются в пользование и другими документами. В соответствии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Федеральным законом «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением», «Об отходах производства и потребления», Постановлением Правительства от 17.07.03 № 442 «О трансграничном перемещении отходов» требуют скорейшей доработки и введения в действие в установленном порядке Правил предоставления страховых и иных финансовых гарантий при получении разрешений на трансграничные (транзитные) перевозки опасных отходов. Необходимо провести гармонизацию действующего законодательства Российской Федерации с международными соглашениями в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в частности с Базельской Конвенцией о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением с целью обеспечения реализации, Директивой 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде и другими документами. Обязательные виды страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды должны быть направлены на обеспечение первоочередных и социально значимых интересов государства и граждан Российской Федерации. Вмененными видами страхования должны стать виды страхования, направленные на стимулирование и обеспечение выполнения природопользователями обязательств по договорам пользования природными ресурсами. Целью введения вмененных видов страхования ответственности природопользователей за невыполнение или ненадлежащее выполнение договорных обязательств должна стать защита интересов природопользователей в связи с их договорными обязательствами по недопущению убытков государства и вреда третьим лицам, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по договору пользования природным ресурсом, а также создание дополнительных условий для обеспечения экономической и экологической ответственности природопользователей в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации. Такими видами страхования, в первую очередь, должны стать: - страхование ответственности недропользователей за невыполнение (ненадлежащее выполнение) обязательств по договорам природопользования, в том числе страхование риска неисполнения пользователем недр своих договорных обязательств по консервации и ликвидации горных выработок, скважин и иных подземных сооружений; - страхование ответственности водопользователей за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по договору пользования водным ресурсом; - страхование ответственности лесопользователей за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по договору пользования участком лесного фонда; - страхование ответственности землепользователей за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по договору пользования земельным участком; - страхование участков лесного фонда и особо охраняемых природных территорий (государственных природных заповедников или национальных парков) от пожаров и других рисков. Введение во вмененной форме видов страхования договорной ответственности природопользователей возможно только при условии четкого регламентирования
7
обязательств природопользователей в действующей нормативно-правовой базе и их включение в договоры пользования природными ресурсами. Эффективное осуществление страхования невозможно без установления четких условий пользования природными ресурсами, включая процедуры взаимодействия субъектов отношений по поводу природопользования, которые позволят эффективно осуществлять страхование в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а именно: - установление единых подходов к определению и взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, - установление единых подходов и методик исчисления размера вреда, а также порядка возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, третьим лицам и государству, - установление единого порядка выдачи органами власти лицензий на право пользования природными ресурсами, разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ, с установлением обязанности хозяйствующих субъектов предоставлять подтверждение о заключенных договорах обязательного страхования, а государственным органам власти осуществлять контроль за наличием таких договоров страхования. - определение подробного перечня объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю. Для реализации данных условий необходимо внести соответствующие изменения в следующие группы нормативных актов: Положения о порядке лицензирования пользования природными ресурсами и осуществления хозяйственной деятельности, которая может причинить вред окружающей природной среде, третьим лицам и государству, Положения об осуществлении государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и соответствующие методические рекомендации по осуществлению такого контроля, методическое обеспечение по определению вреда, причиненного окружающей среде, третьим лицам и государству и другое нормативно-правовое обеспечение. Препятствием для развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды является ограниченный ст. 966 ГК РФ срок исковой давности по требованиям, связанным с имущественным страхованием, к которому относится также и страхование ответственности за причинение вреда и страхование ответственности по договору. В связи с чем необходимо изменение настоящей статьи и установление нормы, в позволяющей предъявлять иски страховым организациям в течение сроков, установленных федеральными законами или иными нормативными правовыми документами РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» Необходимо доработать проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", подготовленный, прежде всего, с целью внесения изменений и дополнений в нормы, регулирующие осуществление экологического страхования в Российской Федерации. Предлагаемые законопроектом изменения и дополнения являются результатом анализа правоприменительной практики, обобщения зарубежного опыта осуществления экологического страхования, а также проведенного анализа действующих законодательных норм. Основной целью разработки и принятия законопроекта является приведение федерального закона «Об охране окружающей среды» (в части регулирования вопросов осуществления экологического страхования) в соответствии с гражданским законодательством, законодательством об организации страхового дела и существующей практикой.
8
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 года №4015-I страхование осуществляется в форме добровольного и обязательного страхования. Существующая формулировка п.2. ст.18 устанавливает единственную форму обязательного страхования в виде обязательного государственного страхования, что в соответствии со ст. 969 ГК РФ означает осуществление экологического страхования за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов. Такой подход является не только крайне неэффективным в условиях рыночной экономики и наличия развивающего страхового рынка в стране, но и препятствует как развитию экологического страхования в целом, так и введению в виде обязательного страхования наиболее значимого и обоснованного вида – страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности. Кроме этого, необходимо также внести в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» изменения, направленные на упорядочение вопроса оценки вреда окружающей среде, так как действующая норма (ст. 77) является препятствием для применения методик возмещения вреда, основанных на оценке фактических затрат на проведение восстановительных мероприятий. В целях устранения субъективных факторов при определении величины ущерба, необходима четко регламентированная, стандартизированная процедура применения документов методического обеспечения, которая должна включать также иерархию их применения.
Развитие обязательных видов экологического страхования. Необходимость разработки и принятие Федерального закона «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности» На сегодняшний день назрела необходимость во введении обязательного вида экологического страхования, который мог бы стимулировать развитие страхования и использования иных экономических инструментов в сфере экологической безопасности. Целью введения обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, должна стать защита интересов хозяйствующих субъектов в связи с их обязательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причиненному негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также создание условий для предупреждения возникновения загрязнения окружающей среды и ликвидации его последствий, посредством использования механизма страховой защиты. Под действие закона об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности должны подпадать все виды хозяйственной деятельности, которые потенциально представляют собой экологическую опасность для окружающей среды и населения Российской Федерации. Например, виды деятельности по управлению и эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отнесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.09.2015г., № 1029 к объектам 1,2,3,4-й категории или в соответствии с Распоряжением Правительства от 24.12.2014г. №2674-р, виды деятельности, включенных в перечень областей применения наилучших доступных технологий. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 225ФЗ (ред. от 23.06.2016) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» создана эффективная система ответственности владельца опасного объекта по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим. В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 1 данного Федерального закона его действие
9
не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде. Однако включение в сферу действия закона страхования экологических рисков вряд ли целесообразно. Прежде всего, по причине специфичности страхования ответственности за вред окружающей среде, а также в связи с тем, что в состав опасных производственных объектов включаются не только экологически опасные объекты, но и механические - лифты, фуникулеры и т.д., т.е. необходимо будет прописывать условия страхования для отдельных видов опасных производственных объектов. С другой стороны, разный характер рисков, разное законодательное регулирование, сложное методическое обеспечение оценки вреда окружающей среде, не совсем удачный опыт реализации Федерального закона №116 о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Международный опыт говорит о том, что как правило, в обязательный вид, выделяется только страхование экологических рисков. Мероприятия, необходимые для развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды Эффективное развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды возможно лишь на современной методической базе, отвечающей поставленным целям в сфере природопользования и охраны окружающей среды, реалиям рыночной экономики и складывающимся отношениям собственности. Основными направлениями совершенствования и развития методической базы, необходимой для осуществления страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются: - развитие теории страхования новых видов в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - разработка методик определения и оценки страховой стоимости и страховой суммы, лимитов ответственности по видам страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - разработка методик оценки ущерба и определения размера страховых выплат по видам страхования; - разработка методов и алгоритмов взаимодействия всех субъектов страхования, органов власти, страхователей, страховых организаций, объединений страховщиков и общественных организаций; - разработка методик оценки эффективности осуществления новых видов страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Разработанные для целей развития системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды методические документы должны включать: - единую терминологию, используемую в нормативных правовых актах, правилах страхования и других документах, необходимых для реализации страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - типовые формы документов, необходимые для реализации новых видов страхования: правила и договоры страхования, документы, необходимые при урегулировании убытков и др.; - методики расчета страховых тарифов; - методики сбора и обработки необходимой статистической информации; - перечни страховых случаев и критерии страховых событий для каждого вида страхования; - методики по оценке ущерба окружающей среде; - перечни видов деятельности или критерии отнесения к таковым, представляющие опасность для окружающей среды, ответственность за которую должна быть застрахована;
10
- порядок и возможность участия страховых организаций в повышении экологической эффективности хозяйствующих субъектов - страхователей; - и другие документы. Особое внимание следует уделить вопросу методического обеспечения оценки вреда причиненного окружающей среде. Основными недостатками действующего методического обеспечения являются отсутствие комплексности, его фрагментарный характер и недостаточность для применения в целях формирования механизмов управления экологическими рисками и гарантированной ликвидации накопленного экологического ущерба, в том числе страхования. Методические документы по оценке ущерба окружающей среде для целей развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды должны: - обеспечивать комплексную и реальную оценку ущерба. При этом в первую очередь должна рассматриваться фактические затраты и стоимость плана восстановительных работ, основываясь на рыночных подходах к оценке стоимости ликвидационных и восстановительных мероприятий; - обеспечивать в ходе судебных разбирательствах доказательность данных, полученных в результате их применения; - обеспечивать прозрачность процедур оценки для всех заинтересованных сторон; - исключать возможность мошенничества или так называемого «экологического шантажа»; - максимально исключить влияние субъективного фактора на ее результаты оценки; - учитывать вопросы взаимодействия уполномоченных органов, страховщиков, ответственной стороны и общественности; - обеспечивать возможность для оперативного внесения изменений, дополнений, ввиду научно-технического прогресса, появления новых экономических методологий; - при незначительных объемах ущерба методические документы должны обеспечивать возможность специалистам страховых компаний самим оценивать ущерб; - работы по оценке ущерба должны иметь приемлемую стоимость для страхователей и страховщиков; - методические документы должны быть гармонизированы с международной практикой и результаты оценки должны признаваться в международном арбитраже. Исходя из российского и зарубежного опыта экологического восстановления компонентов природной среды, природных объектов, нарушенных в результате негативного воздействия, содержания и практики применения действующих методических документов по определению вреда окружающей среде, можно сделать вывод, что для целей формирования устойчивых и ясных правил проведения инженерноэкологических исследований на загрязненных участках, объектах, разработки плана реабилитации, выбора экономически обоснованных восстановительных технологий необходимо дополнить действующее методическое обеспечение нормативными документами включающими: - методики исследования и оценки экологического состояния компонентов природной среды, нарушенных в результате негативного воздействия, подготовки плана реабилитации, выбора восстановительных мероприятий и последующего мониторинга; -перечни рекомендуемых, наилучших доступных восстановительных технологий для различных компонентов природной среды и природных объектов с предварительной экономической оценкой их применения; - сборники базовых удельных показателей капитальных вложений на реабилитацию компонентов природной среды, природных объектов; Для обеспечения соответствующего правового статуса предусмотреть принятие некоторых из них в виде национальных стандартов. Методические документы должны содержать не только основные подходы к
11
проведению оценки состояния нарушенного земельного участка, природного объекта и определения необходимости и возможности осуществления мероприятий по его реабилитации, но и рекомендации по их проведению. Такая оценка должна осуществляться в ходе пошагового процесса принятия решения и применения формализованных процедур, которая начинается с характеристики участка, сбора необходимых данных, и сопровождается, если необходимо, полевыми исследованиями. Этот процесс должен сопровождаться, в случае необходимости, изучением возможности проведения реабилитации. Для понимания общей ситуации на участке и оценки потенциала рисков причинения вреда здоровью человека и окружающей среде, а также для идентификации приоритетных мероприятий, которые должны быть осуществлены на участке, может быть осуществлено построение модели процессов преобразования, распространения загрязняющих веществ на участке, которая идентифицирует: - потенциальные источники загрязнения, -типы загрязнителей, -затронутые загрязнением среды, -механизмы выбросов, сбросов загрязняющих веществ - пути возможного распространения загрязнителя, - а также фактических и потенциальных реципиентов. Определены основные элементы модели и их возможное содержание с учетом необходимости применения инструментария управления рисками. Методические документы должны устанавливать общие особенности и критерии, влияющие на выбор технологий реабилитации, содержать методы систематизации учета воздействия определенных критериев на выбор восстановительных технологий. Для достижения необходимой экологической и экономической эффективности мероприятий по реабилитации, повышения прозрачности принятия решений при разработке и осуществлении планов экологического восстановления необходимо формировать альтернативные варианты восстановительных мероприятий. Такие варианты должны быть разработаны до уровня, который позволил бы осуществить оценку необходимых затрат и последующий их детальный анализ. Должны быть изучены особые варианты альтернатив, включая самовосстановление загрязненной среды и восстановление ее до состояния до выброса/сброса загрязняющих веществ. Другие альтернативы должны также оцениваться с учетом текущего, планируемого и обоснованного приемлемого функционального использования участка в будущем. Сравнительный анализ каждого варианта с другими вариантами должен осуществляться на основе критериев, устанавливаемых методическими документами. Одной из важных задач в создании механизма гарантированной ликвидации экологического ущерба, является адаптация имеющегося на страховом рынке инструментария по управлению рисками или разработка новых страховых продуктов. Основные факторы риска, присутствующие на исследуемом загрязненном участке, и влияющие на условия страхования ответственности за загрязнение окружающей среды и рисков непредвиденных расходов на реабилитируемом участке, включают следующие: - предполагаемое будущее использование участка (например, производственный участок реорганизуется в территорию жилого назначения); - качество экологического исследования участка; - размер участка; - токсичность загрязнителей; -среда, в которой обнаружены загрязнители (почва, грунтовые, поверхностные воды); - вероятность миграции загрязнителя с участка (которая зависит частично от типа загрязнителей и среды распространения); - близость участка к местам проживания человека, жилым дома, школам, к уязвимым компонентам природной среды, таким как озера, реки и заболоченные места;
12
- качество разработки плана мероприятий по реабилитации загрязненного участка производственной или городской территории; - близость к другим участкам, с которых загрязнители могут мигрировать к застрахованному участку.
Стимулирование деятельности страховых организаций по участию в программах, планах повышения экологической эффективности хозяйствующих субъектов – страхователей и внедрению наилучших доступных технологий (НДТ). Одной из важнейших функций страхового механизма в сфере природопользования и охраны окружающей среды является предупреждение наступления возможных неблагоприятных событий. Модельным законом стран СНГ «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде» среди механизмов экологической ответственности предусмотрены проведение природопользователем природоохранных мероприятий и гарантированная ликвидация негативных последствий своей хозяйственной и иной деятельности, в том числе обеспечения финансовых гарантий. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрены меры экономического стимулирования хозяйствующих субъектов в целях проведения модернизации производств и внедрения НДТ, наилучших с точки зрения выполнения требований охраны окружающей среды при обеспечении экономической эффективности. В соответствии со ст.28.1 Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ внедрением наилучшей доступной технологии признается ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационнотехнических справочниках по наилучшим доступным технологиям и показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий. Согласно ст.17 Федерального закона от 21.07.2014 №219-ФЗ государственная поддержка деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду может осуществляться посредством: предоставления налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации; выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. В качестве государственной поддержки и содействия в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрения НДТ разработан оптимальный перечень стимулирующих механизмов, где учитывались специфика отрасли, особенности проблем, которые препятствовали росту конкурентоспособности продукции отечественной промышленности на внешнем и внутреннем рынках. Были определены налоговые и монетарные инструменты. Основным механизмом налогового стимулирования станет налоговый маневр, в результате которого налоговая нагрузка на предприятия и отрасли, которые внедряют НДТ, будет уменьшаться. Например, вычет из налога на прибыль, пропорциональный инвестициям в реализацию проектов внедрения НДТ. Для внедрения НДТ на российских предприятиях, необходимо также обеспечение доступности финансирования промышленным предприятиям на конкурентоспособных условиях. Сокращение стоимости денег для промышленных предприятий планируется за
13
счет использования таких институтов как, целевые кредиты государственных банков, льготные займы федеральных и региональных фондов развития промышленности и другие. Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ в качестве мер государственной внедрения НДТ предусмотрены льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе корректировка платы за негативное воздействие, зачет затрат на осуществление мер по снижению негативного воздействия и внедрение НДТ в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду до 100% (с 1.01.2016г.), а также отказ от взимания платы, применение нулевого понижающего коэффициента, для предприятий I категории, перешедших на НДТ, и II категории, относящихся к областям применения НДТ (с 1.01.2020г.). Предприятиям может быть предоставлен инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации при осуществлении мероприятия или мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду предусматривает возмещение процентной ставки по инвестиционному кредиту в счет налога на прибыль (с 1.01.2016г.). Федеральным законом от 21 июля 2014 года №219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Налоговый кодекс, предусматривающие право применения налогоплательщиками к основной норме амортизации специального коэффициента (не выше 2) в отношении амортизируемых основных средств, относящихся к основному технологическому оборудованию, эксплуатируемому в случае применения наилучшей доступной технологии. Перечень такого оборудования утвержден Распоряжением Правительства России от 20 июня 2017 года №1299-р. Эти изменения вступают в силу с 1 января 2019 года. В Перечень включено оборудование, предназначенное для выполнения основных технологических операций при проведении химических, физико-химических и других технологических процессов, в результате которых получают целевые продукты, а также оборудование и устройства природоохранного значения. Перечень сформирован в соответствии с НДТ, установленными в утверждённых Росстандартом информационнотехнических справочниках НДТ. Для стимулирования проектов внедрения НДТ и модернизации производств сформирован ряд механизмов. Фонд развития промышленности (ФРП) создан в 2014 году по инициативе Министерства промышленности и торговли РФ для целей модернизации российской промышленности, внедрения НДТ, организации новых производств и обеспечения импортозамещения. Фонд предлагает льготные условия софинансирования проектов, направленных на разработку новой высокотехнологичной продукции, техническое перевооружение и создание конкурентоспособных производств на базе наилучших доступных технологий. Для реализации новых промышленных проектов Фонд предоставляет целевые займы по ставке 1% и 5% годовых сроком до 7 лет в объеме от 50 до 750 млн рублей, стимулируя приток прямых инвестиций в реальный сектор экономики. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2015 г. № 708 «О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности» одним из инструментов, способствующих внедрению НДТ является механизм специальных инвестиционных контрактов (СПИК). СПИК, это соглашение между инвестором и Российской Федерацией, или субъектом РФ, или муниципальным образованием, в котором фиксируются обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования гарантировать стабильность налоговых и регуляторных условий и осуществить меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, а также обязательства инвестора в предусмотренный соглашением срок создать (или модернизировать) и освоить производство промышленной продукции. Установлены следующие типы СПИК:
14
- создание или модернизация промышленного производства; - внедрение наилучших доступных технологий; - освоение производства промышленной продукции, не имеющей аналогов в РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 января 2014 г. № 3 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2014 - 2016 годах на реализацию новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности» (Постановлением Правительства РФ от 3 сентября 2016 г. № 874 в постановление внесены изменения) и Постановлением РФ от 31 марта 2017 года № 382-13 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и признании утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 1 августа 2014 г. № 1447-р» устанавливаются цели, условия и порядок предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям, реализующим новые комплексные инвестиционные проекты по приоритетным направлениям гражданской промышленности. Целью инвестиционного проекта является создание и (или) модернизация предприятия как имущественного комплекса от приобретения оборудования до ввода оборудования в эксплуатацию. Целью программы в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1312 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по приоритетным направлениям гражданской промышленности в рамках реализации такими организациями комплексных инвестиционных проектов" (С изменениями и дополнениями от 9 апреля 2016 г., 21 июля 2017 г.) является субсидирование части затрат на проведение НИОКР в рамках реализации комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности. В этой связи необходимо выработать методы участия страховых организаций в вышеуказанных механизмах, распространить на них меры стимулирования, что в свою очередь позволит создать механизм гарантированного достижения результатов модернизации производств и повышения экологической эффективности предприятий.
Обеспечение финансовой устойчивости страховых операций по страхованию в сфере природопользования и охраны окружающей среды Финансовая устойчивость страховых операций по страхованию в сфере природопользования и охраны окружающей среды должна быть обеспечена путём создания многоуровневой системы гарантий, которая бы позволила выполнить следующие основные задачи: - среди страховых компаний – участников страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды должна быть создана эффективная система перестрахования; - должны быть созданы условия для аккумулирования целевых резервов страховых компаний, в частности для финансирования мероприятий, направленных на уменьшение последствий уже наступивших неблагоприятных событий. Только устойчивый конкурентоспособный рынок страхования и перестрахования позволит организовать в России эффективную страховую защиту в сфере природопользования и охраны окружающей среды, реальную компенсацию убытков за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на бюджеты разных уровней, и максимальное использование средств страховых компаний для осуществления инвестиционной деятельности.
15
Государственная поддержка и содействие в развитии страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды Развитие системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды как части системы экологической безопасности страны, имеющей огромное социальное значение, невозможно без участия, контроля и поддержки со стороны государства. Государственная поддержка для целей развития системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды должна быть направлена на: - совершенствование действующей и создание необходимой для целей страхования нормативно-правовой базы; - участие в страховании объектов государственной собственности, подпадающих под действие обязательных видов страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - организацию и проведение экспериментов и пилотных проектов, направленных на апробацию новых видов страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - экономическое стимулирование предприятий в виде налоговых и кредитных льгот, участвующих в страховании в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - содействие страховым организациям и объединениям страховщиков в разработках методологических подходов и методик в области осуществления страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды; - обеспечение разработок новых видов страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды необходимой статистической и специальной информации; - информирование общественности о необходимости, целях и задачах развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Развитие общественной инициативы по вопросам страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды Развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды предполагает участие общественности как механизма содействия реализации поставленных задач в данной сфере, а также защиты общественных интересов и прав граждан на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации и на возмещение ущерба, причиненного негативным воздействием на окружающую среду. Для развития системы экологического страхования необходимо активное создание ассоциаций страховых организаций, объединений организаций, осуществляющих оценку экологических рисков и экологического ущерба, проводящих экологический аудит, осуществляющих разработку методического обеспечения для проведения новых видов страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, инициирующих защиту интересов пострадавших организаций и граждан от негативного воздействия на окружающую среду. Для достижения целей развития общественной инициативы по вопросам страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды необходимо продолжить дальнейшее совершенствование законодательной базы, касающейся положения неправительственных организаций в сфере природопользования и охраны окружающей среды и оказание органами исполнительной власти, особенно на региональном и местном уровне, практической помощи и поддержки в деятельности таких структур. Приоритетными направлениями в развитии общественной инициативы должны стать такие мероприятия, как последовательная экологизация общественного производства, поэтапный перевод промышленности на малоотходные технологические
16
процессы и комплексные безотходные производства, представление и защита интересов лиц, пострадавших от негативного влияния на окружающую природную среду и др. Особое внимание должно быть уделено экологическому образованию и воспитанию населения, разъяснению и пропаганды целей и принципов страховой защиты, усилению роли общественности и СМИ по вопросам развития страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Посредством обеспечения полной гласности и доступности информации население постоянно должно быть в курсе фактического состояния окружающей среды, проводимых экологических экспертиз, страховой защиты и выплат по договорам страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Необходимо способствовать развитию местного самоуправления, что предполагает существенное расширение прав местных сообществ в выборе путей своего развития, экологическим вопросам локального значения. Для эффективного функционирования общественных организаций по вопросам страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды важно проведение совещаний, конференций, круглых столов с участием специалистов страховых компаний, органов государственной власти, представителей хозяйствующих субъектов и общественных организаций.
ФОТО и ВИДЕО Валерий ЛОМОВ
Александр ПЕРЕПЕЧКО
