В течение этого года мы попытаемся ответить на вопрос: каково влияние
федеральных капвложений на валовый региональный продукт субъектов
Федерации? Как влияют на развитие регионов институты развития? Такого
анализа никто никогда не проводил. Мы это сделаем впервые в 2014 году,
опираясь на итоги работы 2013 года. Думаю, что такой анализ будет
полезен для всех.
Когда мы в 2013 году оценивали итоги работы региональных органов
власти в соответствии с утвержденными 12 общефедеральными
показателями, столкнулись с тем, что не всегда представленные данные
отражают реально положение дел на территориях. Я выступил с
предложением попытаться разобраться с каждой ФЦП, с работой институтов
развития, оценить вклад наших мероприятий и программ в валовый
региональный продукт по каждому субъекту Федерации. Эта работа - в
самом начале пути. Мы формируем техническое задание, чтобы в 2014 году
оценивать работу региональных органов власти, опираясь на существующую
методику, но вместе с тем углубляясь в содержательный анализ
капитальных расходов.
Есть институты развития - Агентство по ипотечному кредитованию (АИЖК),
Фонд РЖС, Фонд прямых инвестиций и другие, которые нацелены на
привлечение инвестиций, на реализацию проектов, на достижение
определенных показателей. А как влияют эти институты и деньги, которые
государство направляет через вклады в их уставной фонд, на
региональную экономику, мы сказать не можем. Точно такая же ситуация и
с объектами капитальных вложений - в сфере образования,
здравоохранения, дорожном, коммунальном хозяйстве. Очевидно, что есть
мультипликативный эффект, который обеспечивает использование сырья,
рабочие места, доходы в бюджетную систему, но ведь должна быть и
прямая отдача от капитальных вложений.
Обратите внимание: что такое валовый региональный продукт? Это товары,
работы, услуги, произведенные на территории конкретного субъекта
Федерации. А качество оценки этого ВРП? Допустим, инвестиции в
основной капитал, доля материальной и нематериальной сферы в них имеет
значение или нет? Конечно, имеет, потому что в ВРП включаются объекты
образования, здравоохранения, социальной защиты,
исправительно-трудовые учреждения - чего там только нет. В составе ВРП
есть все - и услуги, и товары, и проделанная работа. Я считаю, что нам
больше внимания необходимо уделять реальному сектору, к примеру, каков
вклад материального производства в ВРП, какие товары были произведены
на территории каждого субъекта РФ, какие заводы и фабрики открыты за
прошедший год? И с этих позиций прежде всего оценивать качество ВРП по
каждому региону.
Вот типичный пример: в 2013 году РФ экспортировала минерально-сырьевых
ресурсов на сумму 8,7 трлн рублей. Это данные статистики. Как вы
думаете, какой из регионов является крупнейшим экспортером
минерально-сырьевых ресурсов в стране?
- Наверное, Якутия.
Игорь Слюняев, министр регионального развития РФ: Ничего подобного, - Москва!
- Почему?
Слюняев: На Москву в денежном выражении приходится 735 млрд рублей
добычи полезных ископаемых, что значительно превышает многие богатые
природными ресурсами регионы. Дело в том, что большинство
налогоплательщиков находится на налоговом учете именно в столице.
Насколько это отражает реальное положение дел в московской экономике,
где доля материального производства одна из самых низких в стране?
Большой вопрос.
- Получается, инфраструктура все решает?
Слюняев: На самом деле корректность счета. Нам необходимо правильно
считать ВРП. Не ради корректности расчетов, а ради анализа ситуации,
понимания действительного положения дел и выработки стратегии развития
каждой территории. Качественный анализ должны проводить все
федеральные органы власти, включая Минрегион России.
- Как результаты проведенного вами анализа будут использованы на практике?
Слюняев: Когда будут результаты нашей аналитической работы, мы на
конкретных примерах и цифрах покажем, где есть очевидный перекос.
Согласитесь, Москва не может быть крупнейшим экспортером нефти и газа
в стране; а объем товаров, произведенных в Ингушетии, не может быть
сопоставим с объемом продукции, произведенной в Москве, в процентном
отношении в структуре ВРП. Это выглядит странно. Рассчитываем, что
выводы и анализ, который получим по результатам этой работы, послужат
отправной точкой для принятия правительством важных управленческих
решений.
- В 2012 году была утверждена новая методика оценки эффективности
деятельности исполнительной власти, в 2013 году она
совершенствовалась. Но можете объяснить, почему в итоговом рейтинге
Московская область, например, один из регионов с наиболее высоким
уровнем инвестиций и низким уровнем безработицы, оказалась только на
14-й позиции?
Слюняев: Двадцатка лидеров, которая у нас возникла по итогам оценки
деятельности работы губернаторов в 2012 году, у меня не вызывает
личного сомнения. Конечно, некоторые показатели предстоит уточнить. В
частности, была полемика с министром образования Дмитрием Ливановым
насчет того, что одним из критериев оценки является средний балл
Единого госэкзамена по региону. Мой коллега министр Ливанов
утверждает, что это необъективный показатель и он не отражает реальный
уровень образования. Мы согласились с этими доводами и приняли
решение, что методика будет уточняться.
В частности, вместо Единого госэкзамена и среднего балла по региону
предлагается учитывать долю выпускников общеобразовательных учебных
заведений, которые продолжили образование на бюджетной основе в
учреждениях высшего и среднего специального образования. Этот
показатель более объективно характеризует качество образования,
которое получают учащиеся общеобразовательной школы на территории
каждого субъекта РФ. Есть планы и по уточнению других критериев, но в
целом новая система оценки только заработала, надо на какое-то время
придать этой системе стабильность и постараться кардинально уже ничего
не менять.
- 2013 год был непростым, в 30 регионах отмечался спад производства,
бюджеты 60% регионов дефицитны. Как территориям справиться с
проблемой?
Слюняев: У нас 83 субъекта Федерации, из них только 9 доноров, все
остальные реципиенты. Я считаю, что тенденция тревожная, потому что
сокращаются капитальные расходы. По отношению к консолидированному
расходованию бюджетов объем капитальных расходов сократился с 24% в
2007 году до 11% в 2012 году. Я думаю, что по итогам 2013 года этот
показатель будет еще меньше, примерно на уровне 9%.
Вторая проблема, которая нас беспокоит, - это закредитованность
региональных бюджетов. Совокупный долг региональных бюджетов в 2007
году составлял 300 млрд рублей. Прошлый год мы закончили с объемом
госдолга 1,45 трлн рублей, то есть он вырос в пять раз. При этом
консолидированные доходы региональных бюджетов оцениваются в 8,7 трлн
рублей.
С одной стороны, надо больше внимания уделять вопросам создания
реального сектора экономики в сфере материального производства и
капитальных вложений, потому что наибольший мультипликативный эффект
дает, конечно, строительство дорог, мостов, коммуникаций, школ,
больниц, заводов и фабрик. С другой стороны, необходимо сокращать
объем неэффективных расходов - по итогам 2012 года объем неэффективных
расходов региональных бюджетов составил 500 млрд рублей. Показатель по
2013 году пока не просчитан, но сам порядок цифр тревожит.
Другая задача, которую почему-то не ставят перед собой финансовые
власти, - я и себя отношу к этой категории, - это мобилизация доходов
в бюджетную систему. По-прежнему третья часть национальной экономики
вне налогообложения и не работает на бюджетную систему. Отсюда и
"кэшевые расчеты", коррупция, все остальное. Необходим выход бизнеса
из тени и, конечно же, мобилизация доходов в бюджетную систему.
Сейчас же земельный налог как бюджетообразующий для муниципального
уровня собирается всего на 50-60%, все остальное остается в тени. Как
это решается? Элементарно, через одновременный кадастровый и налоговый
учет. Уравняв кадастровую, рыночную, залоговую стоимость на земельный
участок и на недвижимость, мы тем самым сможем повысить доходы
бюджетной системы. Это должно быть волевое и правовое решение
государства, оно, конечно, непопулярное, но многие передовые страны
мира шли именно таким путем.
- В регионах доля налога на прибыль в 2013 году сократилась на 22%. У
вас есть рецепты, за счет чего реально можно повысить доходы регионов?
Слюняев: Почти 50% региональных бюджетов, где нет минерально-сырьевых
ресурсов, а значит, НДПИ, это налог на прибыль. Но в соответствии с
существующими подходами в налоговом праве, когда экономически
обусловленные расходы включаются в состав затрат, налог на прибыль
превращается в договорную позицию между налогоплательщиками и
администратором налогов и сборов. Это недопустимо. Должны быть четкие,
внятные, одинаковые для всех правила начисления и уплаты налога на
прибыль и вполне определенный состав затрат. Учитывая такие простые
вещи, мы можем повысить собираемость налогов и сборов и повысить
доходы бюджетной системы.
- А как вы относитесь к субвенциям, субсидиям и дотациям?
Слюняев: Мы в последнее время увлеклись бюджетными кредитами. Это
неправильно. Бюджетные кредиты ухудшают и без того не блестящее
финансовое положение субъектов РФ. Необходимо переходить в плоскость
трансфертов региональным или муниципальным бюджетам...
- По итогам прошлого года было утверждено 5 схем территориального
планирования, среди них - здравоохранение, транспорт, энергетика.
Объясните, почему за основу был взят отраслевой принцип и как вы в
целом относитесь к задачам планирования?
Слюняев: Если взять государственную информационную систему
территориального планирования (ГИС ТП), которая только начала
полноценно работать, она включает в себя не только отраслевой, но и
территориальный уровень. Наша задача - научиться качественно оценивать
те самые схемы территориального планирования, которые сегодня
разрабатывают все участники этого процесса. Это такое глобальное
планирование развития страны, для того чтобы любой человек и любая
компания могли получить представление, где будет строиться завод или
фабрика, где пройдет трубопровод, где будет дорога, где появятся
школы, больницы, детсады и т.д. - очень большая комплексная работа. А
проблемы начинаются даже на стадии состыковки картографической
информации. Допустим, ГИС ТП сформирована в масштабе 1:100 000, а
муниципальные образования, субъекты РФ и отрасли национальной
экономики работают с масштабом 1:25 000.
В этом году ожидаем принятия закона о стратегическом планировании,
который должен быть рассмотрен в третьем чтении в весеннюю сессию. Это
главный документ, который должен унифицировать наши подходы, связанные
с разработкой стратегий, программ, схем территориального планирования,
пространственного развития России, включая и создание новых
производств, инфраструктуру, трудовую миграцию. Все это должно быть
увязано в рамках одной системы стратегического планирования.
Территориальное и стратегическое планирование - две фундаментальные
вещи, на которых сейчас сосредоточился минрегион, мы будем работать в
этом направлении вместе в учеными, научными институтами и признанными
авторитетами в сфере стратегирования.
Для меня стратегирование есть не что иное, как управление результатом.
Как говорит профессор Владимир Квинт, люди, занимающиеся стратегией,
живут либо в прошлом, либо сразу думают о будущем, а то, что произошло
ровно минуту назад, для них уже история. Имея стратегию, мы можем
влиять на построение будущего, сознательно идти к поставленным целям,
добиваться желаемых результатов.
