К вопросу о «Стратегии развития агломераций»

 

Существует множество определений стратегии, моё любимое, я почерпнул у Владимира Квинта: стратегирование есть не что иное как управление результатом.

В современной России планирование регионального развития началось в 1990-е годы  с разработки планов развития российских городов.

Первый такой документ в 1997 году появился у Санкт-Петербурга. Комплексный план социально-экономического развития  города. И сегодня, Санкт-Петербург – один из лидеров в вопросах  стратегического планирования.

Кстати, очень важный момент, на который хочу обратить внимание, когда говорим о стратегии трудовых ресурсов: в 1966 принимался новый Генеральный план Ленинграда, одновременно было принято решение о создании более 200 профессионально-технических училищ. Это важнейший элемент будущих побед - трудовые ресурсы. В течение пяти лет производительность труда на петербургских предприятиях росла ежегодно на 5-7%. 

 В 2014 году была утверждена Стратегия социального и экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года (академик Владимир Квинт и коллеги были идеологами, авторами этой Стратегии, сопровождали и уточняли её на период до 2035 года). Данный документ  признан лучшей региональной стратегий в России.

Во исполнение решения федерального Правительства в декабре 2018 года Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года получила статус регионального закона. Теперь нашу практику, созданную Владимиром Квинтом и его коллегами, успешно применяют другие регионы страны.

Базовым документом федерального уровня в вопросах стратегического планирования стал Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Инициатором его разработки и принятия выступало ныне ликвидированное Министерство регионального развития Российской Федерации и ваш покорный слуга (я возглавлял Минрегион с 2012 по 2014 годы).

Плохо, что после принятия и вступления в действие закон «О стратегическом планировании» был на пять лет отложен на полку, до лучших времен. 

Подобный подход впервые за  20 лет в условиях современной России позволил на уровне федерального закона выстроить стройную систему планирования, адекватную современным экономическим вызовами и условиям , установить иерархию и определить взаимосвязь между документами пространственного развития федерального и регионального уровня, обеспечить необходимое нормативно-правовое регулирование в этом вопросе.

Во исполнение Закона о стратегическом планировании предполагалось подготовить несколько десятков дополнительных законов и подзаконных актов. Это, кстати, наша  традиция,  мы часто идем по пути совершенствования нашего вновь приятного законодательства и «совершенствуем» его, дополняя новыми законами и закладывая необходимость разработки подзаконных актов. Иногда принимаемые на следующих этапах законы вступают в противоречие с первоначальной их редакцией или даже c первоначальной  концепцией закона. В итоге мы не понимаем на практике: что на что влияет и почему.  

Типичный пример – так называемая система государственных закупок. Сегодня это федеральная контрактная система, 44-й Федеральный закон. Всё начиналось в 1997 году с принятия Указа Президента РФ N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».  Хороший, простой и понятный механизм был заложен в Указ. Но мы пошли дальше, был принят 97-й Федеральный закон, неплохой, он работал на протяжении нескольких лет. Но опять же желание всё совершенствовать спровоцировало законодателя принять новый, 94-й Федеральный закон. Редактировать его начали на следующий день после вступления в действие. И самое печальное, что объем самих поправок к 94-му закону превысил первоначальную редакцию! 

А сегодня у нас – федеральная контрактная система, созданная благодаря 44-му Федеральному закону. И как практик, вынужден констатировать, что все закупки в Российской Федерации осуществляются в управляемом ручном режиме, эффективную систему государственных закупок мы, к сожалению, так и не построили.

Вернёмся к стратегии. 

Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации, Стратегию пространственного развития Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов – всё это необходимо было принять во исполнение Закона о стратегическом планировании.

Еще пятилетку назад мы говорили о  необходимости разработки и приятия двух фундаментальных, основополагающих схем: Схемы расселения и Схемы размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

Перед нашей страной стоит историческая задача удержания и развития большой по площади территории с малой численностью и плотностью населения. В современном мире  был подобный опыт у Канады и Австралии. Задача была решена успешно, благодаря очень понятным и простым решениям: компактное расселение и размещение производительных сил вдоль границ, вдоль побережья и на пересечении основных торговых путей.

Регионам России, кроме указанных схем, необходима экономическая специализация и эффективная производственная кооперация, на основе  устойчивых торгово-экономических и производственных связей, на основе истории, традиции и культуры каждого региона, на основе конкурентных преимуществ.

Следует признать, мы «долго запрягаем», это некая национальная забава или даже черта. Но, надеюсь, что в вопросах стратегического планирования, наконец  «поедем» в ожидаемом  нами направлении.

Стратегия пространственного развития России до 2025 года предполагает создание 12 макрорегионов: 

Центрального,

Центрально-Черноземного,

Северо-Западного,

Северного,

Южного,

Северо-Кавказского, 

Волго-Камского,

Волго-Уральского,

Уральск-Сибирского,

Южно-Сибирского,

Ангаро-Енисейского,

Дальневосточного.

Немного отступая от темы, отмечу: мы с Владимиром Львовичем много рассуждали на предмет формирования межотраслевых балансов по Василию Леонтьеву на принципах «затраты-выпуск». Для того чтобы быть успешным надо: А) опираться на достоверные прогнозы, Б) сформировать приоритеты и  цели, В) выработать стратегию, основанную на понимании конкурентных преимуществ, а самое главное – посчитать, какими ресурсами обладаешь, чтобы цель не оказалась обычной фантазией.  Система межотраслевых и внутриотраслевых балансов поможет в выборе правильных стратегических целей.

Так вот, насколько объективно формировались макрорегионы при планировании пространственного развития, мне сказать сложно, потому что надлежащих обоснований мне найти не удалось.

В каждом из макрорегионов предполагается создание несколько центров экономического роста, которые должны формироваться вокруг крупных городских агломераций. Авторы Стратегии насчитали их 40.

Правительство делает акцент на пяти «приоритетных геостратегических территориях»:  

Крым,

Северный Кавказ,

Калининградская область,

Дальний Восток 

и Арктика.

 

Этим территориям, в дополнение к имеющимся, предполагается предоставить новые финансовые, административные, трудовые и иные меры поддержки.

В современной России существует 20 крупных центров экономического роста, каждый из которых обеспечивает более 1%  прироста ВВП России. От регионов, в которых располагаются такие центры, ожидается кратное наращивания темпов роста ВРП — от 1% в 2017 году до 3,7% в 2025 году. 

Кроме двадцатки крупнейших центров в Стратегии определены центры, которые обеспечат вклад в рост ВВП страны до 1% в год (это 21 центр) и рост в 0,2% (ещё около 30). 

Для каждого региона на основе конкурентных преимуществ определена перспективная экономическая специализация. В основу положены принципы и механизмы рыночной экономики. 

Очевидно, что Стратегия  нацелена на создание достойных условий жизни граждан на всей территории страны. Независимо от места проживания, человек должен получать идентичный по составу и качеству набор государственных и муниципальных услуг. Возможно ли это в условиях современного бюджетного федерализма?.. К сожалению, нет. Если взять очень простой показатель – уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя субъекта Федерации, окажется, что только в Центральной России по регионам (например, Москва и Иваново, Москва и Кострома) уровень бюджетной обеспеченности в условиях федеративного государства отличается в 40 и более раз.

За прошедшие десятилетия в нашей стране, произошло критическое сжатие национального экономического пространства. На 5% территории России производится 40% ВВП. А на 83% - это почти вся территория за Уралом - только 30% валового внутреннего продукта. При этом за Уралом проживает не более 30 млн человек, плотность населения – ниже чем 1 человек на квадратный километр. Безлюдная пустыня, покрытая снегом…

Также неравномерно распределен по России  и научно-технический потенциал, который  преимущественно сконцентрирован в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, Нижегородской, Свердловской и Новосибирской областях.

Процесс урбанизации продолжается, это данность, с которой необходимо считаться.  Миграция  происходит в основном в крупные индустриальные центры (Центральную Россию и Северо-Запад, Москва, Санкт-Петербург), а также в региональные столицы.

За последние шесть лет среди 20 городов с населением от 100 тыс. и выше наиболее быстрыми темпами растут 11 — и все эти города расположены в Московской агломерации. 

Агломерации  играют важную роль в экономическом развитии макрорегионов и даже страны, но этим процессом необходимо управлять.

Мировой опыт, показывает,что центры высоких технологий формируются лишь там, где средняя плотность населения составляет 350 - 400 человек на 1 квадратный километр. При этом в  России вне агломераций проживают почти половина населения, а точнее - 60 млн человек. 

Форсировать рост числа и укрупнение агломераций - значит параллельно сокращать число жителей в малых и средних городах и на селе. А результатом будет ещё более обширные  безлюдные пространства. 

Принятая  Стратегия  умалчивает о судьбе  средних и малых городов, которые уже заплатили большую цену за демографический и экономический рост крупных городов и агломераций.

Приграничные территории. Мы не видим и не развиваем их потенциал.

Давайте обратимся к опыту наших соседей. Кстати, у меня был период активных коммуникаций с Китайским комитетом по реформам и развитию во главе с Ю Шао Ши, это один из последователей великого китайского реформатора Дэн Сяо Пина. Этот центр по сути является штабом реформ Китайской народной республики. Так вот, по мнению академика Квинта, у Китайской народной республики есть стратегия на столетнюю перспективу развития, мы же дальше 2025 года пока себя не видим.

«Точки роста», которые запустили новую экономику Китая – Шеньжень (Долина реки Жемчужная) и Шанхай, эти агломерации, расположены на границах, они растут и развиваются в первую очередь за счет производственного потенциала и внешнеэкономических  связей, приграничной торговли. Гонконг после вхождения под юрисдикцию КНР превратился в  экономические ворота Поднебесной. 

А что в России?..

Приграничные города напоминают города-крепости,  главная функция которых охрана государственной границы. А важно планировать экономическое развитие, торговую экспансию,  создавать новые точки роста.

Вспоминаю работу по ликвидации последствий наводнения в 2013 году на Дальнем Востоке. Облетая подтопленные населенные пункты, я был поражен тому, что вся граница (а граница идет по фарватеру реки Амур, протяженностью около 1200 км) с китайской стороны – это города, поселки, заводы и фабрики, со стороны России – контрольно-следовая полоса и колючая проволока. Иногда возникало такое ощущение, будто мы боимся, что наши граждане при отсутствии оперативных мероприятий могут просто сбежать из страны.  Люди живут у реки Амур и не имеют к ней доступа, по этой причине в домашних хозяйствах напрочь отсутствуют плавсредства. Река под окнами, а лодок нет.

Китайская провинция Хэйлунцзян, граничащая с Россией, ранее была малозаселенной, и только с середины XIX века в этот регион стали съезжаться китайские семьи. Такой подход был связан с необходимостью  увеличения  численности населения 17 китайских городов на границе с Россией. Это было начало реализации программы построения общества разумной достаточности. Задача прорастая – при перемещении людей из сельской местности в города повышаются доходы домашних хозяйств и растёт благосостояние страны.

В новой истории КНР, чтобы увеличить число людей на севере страны, жителями семнадцати китайских городов, граничащих с Россией, дали добро на рождение трех детей. Все китайские семьи ограничены возможностью иметь только одного ребенка, а у северян привилегия иметь троих детей! Вот такая политика расселения, посредством которой к границам России перебралось более 500 млн. человек.  

России необходимо стимулировать  заселение и экономическое развитие регионов  Сибири и Дальнего Востока! Это наша главная  кладовая природных ресурсов.

Пять лет назад с федеральной трибуны я говорил о необходимости остановить стихийный процесс концентрации населения в Центральной России, на Северо-Западе и в региональных столицах и через Схему расселения направить векторы экономической активности к основным торговым путям, границам и в первую очередь в Восточную и Западную Сибирь и на Дальний Восток. 

Инвестиционная активность. 

На долю Москвы приходится более 50% иностранных инвестиций. А если взять структуру валового продукта, то окажется, что это крупнейший экспортер нефти, газа, другого сырья. Неснижаемые остатки на счетах Правительства Москвы сегодня превышают 1 трлн 200 млрд рублей. Даже Санкт-Петербург на фоне Москвы выглядит очень бедным городом.  Потому что бюджет Санкт-Петербурга по доходам и расходам не превышает 600 млрд рублей. Представляете себе, эта сумма в два раза меньше, чем свободные остатки на счетах Московского Правительства!

С помощью инструментов государственной экономической политики мы должны смещать акценты экономической активности, в том числе инвестиционной, в другие макрорегнионы России.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию 20 февраля наш Президент Владимир Владимирович Путин сказал: «…все дальневосточные субъекты Федерации должны выйти на уровень выше среднероссийского по ключевым социально-экономическим показателям, по качеству жизни людей. Это общенациональная задача…».

Важная часть Стратегии пространственного развития – это экономическая специализация  регионов, где и что, в какие сроки необходимо развивать в приоритетном порядке.

Я приведу пример, что происходит сегодня. Ввиду того, что нет схемы размещения производительных сил, между субъектами Федерации – постоянная борьба и поиск инвесторов. Что может предоставить субъект?.. Налоговые преференции по региональным налогам и сборам (земля, имущество, налог на прибыль) – обнуляют их на любую перспективу, кто-то на 5 лет, кто-то на 10, на 15, навсегда. И инженерная подготовка территорий. Но цена вот такой конкуренции – это новые производства, предприятия, которые появляются, непонятно где, непонятно зачем и начинают формировать так называемую неестественную конкурентную среду. 

 Двенадцать макрорегионов сформированы исходя из специфики территорий. Это сделает меры господдержки более адресными и эффективными, исключит дублирование и избыточную, нездоровую конкуренцию.

Стратегия предполагает принятие целого ряда нормативно-правовых актов для её дальнейшей реализации. Эта работа должна проводиться  с нашим участием: ученых и практиков. 

В заключение я хотел бы напомнить слова Николая Александровича Бердяева, который в начале прошлого века в статье «О власти пространств над русской душой» писал:  «Огромные пространства легко давались русскому народу, но не легко давалась ему организация этих пространств в величайшее в мире государство, поддержание и охранение порядка в нем». <…>

«Исторический период власти пространств над душой русского народа кончается. Русский народ вступает в новый период, когда он должен стать господином своих земель и творцом своей судьбы».

Спустя сто лет, эти слова великого русского философа актуальны и сегодня.

В России нет недостатка в территориях, у нас самая богатая в мире минерально-сырьевая база, но большой недостаток именно территорий, подготовленных для развития. Огромная потребность существует в грамотных специалистах стратегирования и планирования пространственного развития,  способных вложить свой талант, навыки, усердие и трудолюбие в обустройство огромного русского мира, Российского государства.